LTO liegen Bescheide gegen Palästina-Aktivisten vor: Wider­stand gegen die Staats­räson als Aus­wei­sungs­grund?

16 Tage und wenige Stunden – so viel Zeit haben Shane O'Brien, Kasia Wlaszczyk, Roberta Murray und Cooper Longbottom, um Deutschland zu verlassen und in ihre Herkunftsländer zurückzukehren. Das sind im Fall der drei zuerst Genannten EU-Länder, Longbottom dagegen müsste zurück in die USA. Kommen die vier der Ausreiseaufforderung nicht nach, droht ihnen jeweils die Abschiebung. Das ergibt sich aus vier Bescheiden des Landeseinwohneramts (LEA) Berlin, der zuständigen Ausländerbehörde, die LTO vorliegen. Das LEA hat die Entscheidungen in den vier Fällen gegenüber LTO bestätigt, weitere Auskünfte aber abgelehnt. The Intercept hatte am Montag zuerst berichtet.

Die Aufregung ist groß, weil es sich bei den vier Ausländer:innen um Palästina-solidarische Aktivist:innen handelt. Gegen die laufen zwar strafrechtliche Ermittlungen, eine Verurteilung gab es noch nicht. Die schwerwiegendsten Vorwürfe beziehen sich auf die gewaltsame Besetzung der Freien Universität (FU) Berlin im Oktober 2024, hierzu gibt es aber noch keine Anklage. Das LEA wollte die Bescheide deshalb laut Intercept zunächst auch nicht ausstellen – dann sprach die Senatsinnenverwaltung ein Machtwort. Biegt sich hier die Politik das Recht zurecht?

So sieht es jedenfalls Rechtsanwalt Alexander Gorski, der zwei der vier Aktivist:innen vertritt. Ihn erinnert der Vorgang an den Fall Mahmoud Khalil, einen palästinensischen Studenten der Columbia University, der auf Grundlage bislang nicht substantiierter Terrorismusvorwürfe Anfang März in den USA verhaftet wurde. Auch Franz C. Mayer, Professor für Verfassungs- und Europarecht an der Uni Bielefeld, bringt den Vorgang in Berlin mit dem rücksichtslosen Vorgehen der US-Regierung in Verbindung: "Es besteht schwerer Trumpismusverdacht", schrieb Mayer auf X.

EU-Bürgern ohne Strafverfahren die Freizügigkeit zu entziehen, bezeichnet Mayer als "Skandal" und "offensichtlich unionsrechtswidrig". Was die Ausweisung von US-Bürger:in Longbottom angeht, liegt der Fall nach Experteneinschätzungen jedoch anders.

Entzug der Freizügigkeit vs. Aufenthaltsverbot im Schengen-Raum

Das liegt an den unterschiedlichen Rechtsgrundlagen für die Bescheide. Für EU-Bürger:innen gilt das EU-Freizügigkeitsgesetz (FreizügG/EU), das unionsrechtlich durch die Freizügigkeitsrichtlinie (2004/38/EG) überlagert ist. Für Ausweisungen von Nicht-EU-Bürger:innen gilt dagegen nur das Aufenthaltsgesetz (AufenthG).

Der Unterschied drückt sich schon im Tenor der Bescheide aus: Bei O'Brien, Wlaszczyk und Murray wird "der Verlust des Freizügigkeitsrechts gem. § 2 Abs. 1 FreizügG/EU festgestellt". Longbottom dagegen wird "aus der Bundesrepublik Deutschland ausgewiesen", die eigentlich bis 2026 laufende Aufenthaltserlaubnis zum Studieren wird damit ungültig. Zudem darf kein neues Visum erteilt werden – das gilt für den gesamten Schengen-Raum. 

Alle vier Personen erhalten überdies ein Aufenthalts- und Einreiseverbot für zwei bzw. drei Jahre. Sollte es wirklich dazu kommen, müsste Longbottom das Masterstudium abbrechen und in die USA zurückkehren – eine für eine trans Person "unheimliche" Vorstellung, wie Longbottom The Intercept sagte. O'Brien, Wlaszczyk und Murray dürften "nur" nicht nach Deutschland einreisen, im Rest der EU könnten sie sich frei bewegen.

Die verbleibenden 16 Tage nutzen alle vier, um gerichtlich gegen die Bescheide vorzugehen, entsprechende Klagen haben sie beim Verwaltungsgericht (VG) Berlin erhoben, auch Eilanträge sind gestellt. Das bestätigte einer der beteiligten Rechtsanwälte, Benjamin Düsberg, LTO auf Anfrage.

Mit Brecheisen die Uni stürmen

Diese Maßnahmen stützt das LEA in allen Fällen auf das Verhalten der vier Aktivist:innen im Rahmen Palästina-solidarischer Proteste der letzten achtzehn Monate. Die Behörde stellt zwar nicht auf die Beteiligung an Versammlungen an sich ab, sondern auf laufende Ermittlungsverfahren wegen mutmaßlicher Straftaten in diesem Kontext. Jedoch lassen die Bescheide eine klare Haltung der Behörde zu den Protesten selbst erkennen.

Den inhaltlichen Kern bilden in den vier Fällen jeweils Berichte des Landeskriminalamts (LKA) Berlin. Darin wird aufgezählt, welche Ermittlungsverfahren gegen die Aktivist:innen anhängig sind. Gemeinsam ist allen vier Bescheiden nur die Besetzung des Präsidiumsgebäudes der FU Berlin am 17. Oktober 2024. 

Hierbei handelt es sich nicht um eine Bagatelle, die Schilderungen des Geschehens weichen aber durchaus voneinander ab. Laut einer Antwort des Berliner Senats auf eine Kleine Anfrage vom November 2024 sollen etwa 40 Personen das Gebäude gestürmt haben. "Von Seiten der Besetzerinnen und Besetzer wurde der Versuch unternommen, Mitarbeitende aus ihren Büros zu zerren. Die angreifenden Personen waren zudem vermummt und mit Äxten, Sägen, Brecheisen und Knüppeln bewaffnet", heißt es dort.

Die Darstellungen des LKA in den Ausweisungsbescheiden lesen sich weniger brutal, aber immer noch bedrohlich. Hier ist die Rede von 20 Personen, die sich Zugang zum Gebäude verschafft, dort Wände beschmiert und die Technik zerstört hätten. Sie sollen Brecheisen bzw. "Kuhfüße" bei sich geführt haben. Hiermit sollen sie versucht haben, eine Tür zu einem Raum aufzubrechen, in dem sich ein stark verängstigter FU-Mitarbeiter verschanzt hatte. Äxte, Sägen und Knüppel werden nicht erwähnt. Im Anschluss an die Besetzung kam es zu Festnahmen. Zehn Verdächtige – unter ihnen auch die vier Aktivist:innen – sollen versucht haben, dies zu verhindern.

Staatsanwaltschaft: Abschluss der Ermittlungen nicht absehbar

Im Ausweisungsbescheid gegen US-Bürger:in Longbottom ist dies der einzige aufgelistete Sachverhalt. Bei den anderen dreien kommen im Zusammenhang mit anderen Protestaktionen weitere Ermittlungen wegen demonstrationstypischer Delikte hinzu. Das sind etwa Widerstand gegen (§ 113 Strafgesetzbuch, StGB) oder tätlicher Angriff auf Vollstreckungsbeamte (§ 114 StGB) sowie Äußerungsdelikte wie Beleidigung (§ 185 StGB), Volksverhetzung (§ 130 StGB) oder Verwenden von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen (§ 86a StGB). Den Befreiungsversuch nach der FU-Besetzung wertet die Polizei als Gefangenenbefreiung (§ 120 StGB).

Solche Straftaten können einen Freizügigkeitsentzug bei wiederholter Begehung oder höheren Straftaten nur ausnahmsweise rechtfertigen. Bei der Aktion an der FU könnte das anders sein. Nur: Es liegt weder eine richterliche noch eine staatsanwaltschaftliche Bewertung der Tat vor. Die Bescheide nehmen vielmehr nur Bezug auf die LKA-Berichte. Diese enthalten nur knappe Schilderungen der Tat und hinsichtlich des Geschehens an der FU werden die Tatbeiträge den betroffenen Personen nicht individuell zugeordnet. Die Bescheide bilden offensichtlich einen eher frühen Ermittlungsstand ab. Mittlerweile liegt das Verfahren aber bei der Staatsanwaltschaft Berlin, bestätigte ein Sprecher auf LTO-Anfrage. Demnach dauern die Ermittlungen aber weiter an. "Wann diese abgeschlossen sein werden und wie der Abschluss aussieht, ist bislang nicht absehbar."

Reicht all das für einen Entzug der Aufenthaltserlaubnisse aus? Darf die Ausländerbehörde auf dieser Informationsgrundlage vorpreschen?

Nach erstem Anschein schon – und zwar sowohl gegenüber Unionsbürger:innen als auch Drittstaatsangehörigen. Aufenthaltsrecht ist kein Strafrecht, die Unschuldsvermutung gilt somit nicht. Vielmehr handelt es sich bei den Regelungen zur Ausweisung bzw. dem Freizügigkeitsentzug um Maßnahmen der Gefahrenabwehr. Es geht also um die öffentliche Ordnung und Sicherheit. Nach § 53 Abs. 1 AufenthG setzt eine Ausweisung voraus, dass der Aufenthalt des Ausländers "die öffentliche Sicherheit und Ordnung, die freiheitliche demokratische Grundordnung oder sonstige erhebliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland gefährdet". Ferner muss das Ausweisungsinteresse der Bundesrepublik das Bleibeinteresse der betroffenen Person überwiegen. § 6 Abs. 1 FreizügG/EU erlaubt den Entzug der Freizügigkeit "nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit".

"An EU-Bürgern darf kein Exempel statuiert werden"

Ob der bisherige Ermittlungsstand und die Schwere der in Rede stehenden Straftaten die Bleibeinteressen der sich teils zur Ausbildung in Deutschland aufhaltenden und hier teils liierten Personen tragen, ist aber äußerst zweifelhaft. Jedenfalls der Entzug der Freizügigkeit gegenüber den drei Unionsbürger:innen O'Brien, Wlaszczyk und Murray dürfte rechtswidrig sein.

Auch wenn beide Rechtsgrundlagen auf die öffentliche Ordnung und Sicherheit abstellen, unterscheiden sich die Voraussetzungen erheblich. "Das Freizügigkeitsrecht ist heute komplett unionsrechtlich überlagert. Es ergibt sich mittlerweile unmittelbar aus der in den EU-Verträgen verankerten Unionsbürgerschaft", sagt Europarechtler Mayer LTO am Telefon. "Die Freizügigkeit besteht daher einfach, das ist kein Aufenthaltstitel, den man beantragen muss und der einfach entzogen werden kann." Den Unionsbürger:innen O'Brien, Wlaszczyk und Murray komme damit auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zugute. Und der sei "extrem restriktiv", was Ausnahmen von der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und Unionsbürger angehe. 

"Gründe müssen in der Person liegen und auch konkret und aktuell und mit sicherer Prognose für die Zukunft für diese Person vorliegen", so Mayer weiter. Auf keinen Fall ausreichend seien Gründe der Generalprävention – also dass die Maßnahme gegen eine Person dazu dienen soll, die Allgemeinheit von bestimmten Verhaltensweisen abzuschrecken. Es ist der Gegenbegriff zur Spezialprävention – hier dient die Maßnahme gegen eine Person dazu, eine von derselben Person ausgehende (Wiederholungs-)Gefahr abzuwenden. 

Dass der Entzug der Freizügigkeit nur aus diesen Gründen zulässig ist, bestätigt neben Mayer auch Yunus Ziyal, Experte für Ausweisungsrecht im Republikanischen Anwältinnen- und Anwälteverein (RAV). "An EU-Bürgern darf kein Exempel statuiert werden, da ist der EuGH klar", so der Nürnberger Rechtsanwalt im Gespräch mit LTO.

Auch Rechtsextremist Sellner durfte einreisen

Laut Mayer hatte sich der EuGH bislang damit befasst, ob es zusätzlich zu einer strafrechtlichen Verurteilung weitere Voraussetzungen braucht, um Unionsbürger:innen auszuweisen, und dies in ständiger Rechtsprechung bejaht. So steht es auch in § 6 Abs. 2 S. 1 FreizügG/EU. Demnach genügt eine strafrechtliche Verurteilung "für sich allein nicht", um den Entzug zu begründen. In Satz 3 heißt es: "Es muss eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt."

Doch folgt aus dieser Vorschrift auch, dass ein Freizügigkeitsentzug vor einer strafrechtlichen Verurteilung per se unzulässig ist? Darüber scheint auch innerhalb der Berliner Verwaltung keine Einigkeit zu bestehen, wie aus internem E-Mail-Verkehr hervorgeht, der LTO vorliegt. Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport hatte das LEA um Ausstellung der Ausweisungs- und Verlustfeststellungsbescheide gebeten, doch die zuständige Sachbearbeiterin im LEA hatte dies zunächst verweigert. Hinsichtlich der drei Unionsbürger:innen hatte sie auf § 6 Abs. 2 FreizügG/EU hingewiesen. Die Voraussetzungen für einen Entzug lägen in dem frühen Ermittlungsstadium noch nicht vor. Der Abteilungsleiter in der Innenverwaltung sprach in einer knappen, per Blackberry versendeten Mail ein Machtwort – das offenbar Wirkung zeigte.

Der Zwist verdeutlicht, auf welch dünnem Fundament jedenfalls die Bescheide gegen O'Brien, Wlaszczyk und Murray errichtet sind. Dass sie vor dem VG Berlin gute Karten haben, da sind sich Mayer und Ziyal einig. "Das ist hinsichtlich der Unionsbürger so offensichtlich rechtswidrig, dass das VG Berlin die Sache auch nicht dem EuGH vorlegen wird", schätzt Mayer. Zwar sei nicht ausgeschlossen, dass die Rechtsprechung auch mal einen Freizügigkeitsentzug ohne vorherige strafrechtliche Verurteilung zulässt. Jedoch müsse dies sehr aufwendig begründet sein. Und selbst dann sei es schwierig, Mayer verweist insofern auf die Entscheidung des VG Potsdam aus dem vergangenen Jahr zum Einreiseverbot gegen den österreichischen Rechtsextremen Martin Sellner. Hier habe die Behörde sehr gut begründet, warum ein Grundinteresse der Gesellschaft betroffen sei, so Mayer. Dennoch hatte es nicht gereicht.

War die Uni-Besetzung ein schwerer Landfriedensbruch?

Migrationsanwalt Ziyal sieht es ähnlich: Zwar verbiete das Gesetz nicht generell, dass die Ausländerbehörde ohne rechtskräftige Verurteilung tätig wird. Jedoch sieht er diese Möglichkeit darauf beschränkt, dass die Behörde aus eigenen Ermittlungen einen besseren Informationsstand hat als die Staatsanwaltschaft. Auch könne sie womöglich während der laufenden Berufungs- oder Revisionsinstanz eine Ausweisungsentscheidung fällen. Aber: "Ein Vorpreschen auf Grundlage eines vorläufigen Ermittlungsstandes ist nicht im Sinne des Gesetzes", so Ziyal.

Anders ist die Rechtslage im Fall einer Ausweisung von Drittstaatsangehörigen. Diese kann nach der Rechtsprechung auch aus Gründen der Generalprävention zulässig sein. Für US-Bürger:in Longbottom sind die Erfolgaussichten daher offen. Hier wird es entscheidend darauf ankommen, wie man die Geschehnisse an der FU Berlin rechtlich bewertet.

Das LKA sieht nach bisheriger Würdigung einen schweren Landfriedensbruch. Darauf stehen nach § 125a StGB sechs Monate bis zehn Jahre Freiheitsstrafe. Sehen die Gerichte das genauso, würde das eine Ausweisung im Regelfall tragen. Dann wiegt das Ausweisungsinteresse gemäß § 54 Abs. 2 Nr. 1d Buchstabe f AufenthG besonders schwer. Das Delikt ist jedoch voraussetzungsvoll. Erforderlich ist, dass "Gewalttätigkeiten gegen Menschen oder Sachen" oder entsprechende Drohungen "aus einer Menschenmenge heraus mit vereinten Kräften" begangen werden, und zwar in einer die öffentliche Sicherheit gefährdenden Weise. Hier muss im Einzelfall sorgfältig geprüft werden, ob ein organisiertes Vorgehen gegeben ist. Im Fall der Besetzung der Humboldt-Universität im Mai 2024 sei dieses Delikt nicht einmal angeklagt worden, sagt Rechtsanwalt Düsberg. Auch im Fall der Belagerung eines Fähranlegers zum Nachteil von Wirtschaftsminister Robert Habeck im Januar 2024 verneinte die Staatsanwaltschaft ein organisiertes Vorgehen.

Bescheid zur Staatsräson: "gegensätzliche Strömungen nicht geduldet"

Nach alldem sind in allen vier Fällen Erfolgsaussichten vor dem VG gegeben, sehr hohe für die drei Unionsbürger:innen. Düsberg weist darauf hin, dass die Klagen und Eilanträge bei vier unterschiedlichen Kammern anhängig sind. Daher seien unterschiedliche Entscheidungen denkbar, obwohl den vier Aktivist:innen im Kern die gleichen Vorwürfe gemacht werden.

Unabhängig von der Rechtmäßigkeit ist klar, dass es sich hier um eine Einschüchterungstaktik handelt. Es soll eben mindestens auch ein Exempel statuiert werden. "Das ist sehr ungewöhnlich, dass hier die Freizügigkeit entzogen wird, ohne dass überhaupt eine Anklage vorliegt", sagt Anwalt Düsberg. Ein Allerweltsvorgang ist es auch nach Einschätzung der unbeteiligten Experten nicht. Dass ein Ausweisungsgrund hier jedenfalls auch im Widerstand gegen die Staatsräson besteht, verdeutlichen zudem einige Formulierungen in den Bescheiden.

Mit stark wertenden Worten wird der Terrorangriff der Hamas auf Israel am 7. Oktober 2023 verurteilt, bei dem auf israelischer Seite 1.200 Menschen getötet und 250 als Geiseln verschleppt wurden. Das Verhalten der Aktivist:innen wird nach den Auszügen aus den jeweiligen LKA-Berichten "im Ergebnis auch als (wenn auch lediglich mittelbare) Unterstützungshandlung" zugunsten der Hamas und ihrer Vorfeldorganisationen gewertet. Dass die Proteste sich gegen Israels Kriegsführung in Gaza richteten, verschweigen die Bescheide ebenso wie die massive internationale Kritik daran, auch durch den Internationalen Gerichtshof sowie den Internationalen Strafgerichtshof.

Zur deutschen Staatsräson heißt es: "Insbesondere das Existenzrecht, der Schutz und die Integrität des Staates Israel sind deutsche Staatsräson und gerade mit Blick auf die historische Verantwortung Deutschlands für Jüdinnen und Juden im Bundesgebiet und auf dem Staatsgebiet Israels von ganz gewichtiger Bedeutung und ganz besonders schutzwürdig." Daher liege es "im erheblichen gesellschaftlichen und staatlichen Interesse, dass diese Staatsräson jederzeit mit Leben gefüllt wird und zu keiner Zeit – weder im In- noch im Ausland – Zweifel daran aufkommen, dass gegensätzliche Strömungen im Bundesgebiet auch nur geduldet werden". Das kann man als (generalpräventive) Warnung verstehen.