Abschaffung durch den Verfassungsschutz: Über­lebt die "Dele­giti­mie­rung des Staates" sich selbst?

Im Jahr 2021 führte das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) die Kategorie der "Delegitimierung des Staates" ein. Hintergrund waren die Proteste gegen die Corona-Maßnahmen, nicht zuletzt vonseiten neuartiger Gruppierungen wie "Querdenken", die weder als rechts noch als links eingeordnet werden konnten. Auf diese passten die bisherigen Kategorien in den Verfassungsschutzberichten nicht. Die neue Kategorie der "Delegitimierung" erfasste insbesondere die Verächtlichmachung demokratischer Entscheidungsprozesse und Institutionen sowie den Aufruf, behördliche oder gerichtliche Anordnungen und Entscheidungen zu ignorieren. Derartige Aktivitäten würden "weit über die rechtlich zulässige Kritik an Politik und Staat" hinausgehen und die demokratische Ordnung untergraben, da sie "das Vertrauen in das staatliche System insgesamt" erschüttern und dessen Funktionsfähigkeit gefährden würden, hieß es dazu im Verfassungsschutzbericht 2024.

Die grundlegende Kritik an der neu geschaffenen Kategorie ließ nicht lange auf sich warten. Der Staatsrechtler Dietrich Murswiek etwa führte auf LTO aus, dass trotz der Verständlichkeit des Grundgedankens dieses Konzepts nicht zu unterschätzende Risiken für die Meinungsfreiheit hervorgerufen würden. Denn aufgrund der unscharfen Begrifflichkeit – Murswiek sprach in Bezug auf das "Verächtlichmachen" von einem "Gummibegriff" – steige die Gefahr, prinzipiell unverdächtige Kritik an der Regierung vorschnell mit dem Stempel des Extremismus zu versehen. So werde die "Verlegenheitskategorie" selbst zu einem Problem für die Demokratie.

Ungeachtet dieser Kritik hielt der Verfassungsschutz in den nachfolgenden Jahren an der Kategorie "Delegitimierung" fest – bis er jetzt Mitte April ihre Abschaffung bekanntgab. Auch wenn dieser Begriff nicht im Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) normiert war, erlebte er im Laufe der Zeit sogar eine gewisse juristische Eigendynamik. Denn er fand über die Verwendung in den Verfassungsschutzberichten hinaus Eingang in die Rechtspraxis in anderen Rechtsgebieten, insbesondere im Dienstrecht. Wie geht es mit dem Demokratie-Delegitimierer dort nun weiter?

Eingang in die Gerichtspraxis im Dienstrecht

Die in diesem Zusammenhang wohl bedeutsamste Entscheidung stammt vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG). Es hatte im Jahr 2023 über mehrere Facebook-Posts eines Offiziers im Ruhestand zu befinden (Urt. v. 14.06.2023, Az. 2 WD 11.22). Dieser hatte unter dem Eindruck der Corona-Pandemie die Regierung hart kritisiert. Darunter waren Formulierungen wie: "Lasst euch von dieser Diktatur nicht unterkriegen. … Es ist ein Krieg, den wir mit Mut gewinnen werden, gegen diesen politischen Wahnsinn der NWO." Oder: Es bedürfe "eines Kriegsgerichts, um diese Regierung zur Rechenschaft zu bringen und das ohne Pardon".

Das Gericht wertete diese Äußerungen als Betätigungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, also als jedenfalls objektiv verfassungsfeindlich. Deshalb bejahte es einen Verstoß gegen die politische Treuepflicht, die unter bestimmten Voraussetzungen auch nach dem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst fortwirkt. Ausdrücklich stellt es im ersten Leitsatz fest, dass unter eine verfassungsfeindliche Betätigung "auch die Diffamierung und Delegitimierung demokratisch gewählter Staatsorgane" falle. Dieser Pflichtverstoß wurde letztlich mit der Kürzung des Ruhegehalts geahndet.

Im Ergebnis begrüßten viele Stimmen aus der Fachliteratur dieses Urteil. Einige warfen aber auch die Frage auf, warum das BVerwG die Fallgruppe "Delegitimierung" im Dienstrecht so prominent gemacht hatte. Notwendig war der Rückgriff darauf in diesem Fall nicht; man hätte die Äußerungen des Mannes auch ohne die "Delegitimierung" als verfassungsfeindliche Betätigung einordnen und disziplinarrechtlich streng ahnden können. Dies gilt insbesondere für die Forderung nach einem Kriegsgericht gegen die Regierung.

Gleichwohl übernahmen in der Folgezeit andere Verwaltungsgerichte in dienstrechtlichen Fällen diese Kategorie. So wertete beispielswiese das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz im Juni 2024 (Az. 3 A 10684/23.OVG) Äußerungen einer verbeamteten Lehrerin als "Delegitimierung demokratisch gewählter Staatsorgane". Aufgefallen war sie auf Kundgebungen und in den sozialen Medien mit Aussagen wie "Hurra! Der Rechtsstaat ist abgeschafft. Es lebe der totalitäre Umerziehungsstaat". Sie verlor wegen dieser und weiterer ähnlicher Äußerungen ihren Beamtenstatus.

Besondere Unsicherheiten für Beamt:innen?

Die eingangs angesprochenen rechtlichen Unsicherheiten in Bezug auf den Umgang mit der "Delegitimierung" hatten sich somit gewissermaßen in das Dienstrecht ausgeweitet. Allgemein wurde in der Literatur speziell auf die Gefahr hingewiesen, dass aufgrund der Unschärfe des Begriffs eine "Delegitimierung" einfacher bejaht werden könne, als dies beim Tatbestandsmerkmal "verfassungsfeindliche Bestrebungen" der Fall sei. Denn dessen Erfüllung ist an hohe Voraussetzungen geknüpft.

Die Realisierung dieser Gefahr wirkt sich im Dienstrecht spürbar aus. Denn in Konstellationen, in denen scharfe Regierungskritik als "Delegitimierung" eingeordnet wird, ist sie nach dem oben zitierten Leitsatz des BVerwG direkt eine verfassungsfeindliche Betätigung. Eine solche stellt im Dienstrecht eine besonders schwere Pflichtverletzung dar. Im Gegensatz zu leichteren Dienstpflichtverletzungen führt sie zu spürbaren Konsequenzen, im Regelfall sogar zur Beendigung des Dienstverhältnisses. Wer den Staat und seine Institutionen als Beamt:in bewusst "delegitimiert", verliert also grundsätzlich den Job.

Diese der "Delegitimierung" nach Teilen der Literatur anhaftende Gefahr realisiert sich demnach nicht in eindeutigen Konstellationen. Überzogene Regierungskritik von Beamt:innen, wie sie in den eben kurz dargestellten Beispielsfällen zutage trat, stellt nahezu immer  eine schwere Dienstpflichtverletzung mit entsprechenden Konsequenzen dar. Das gilt unabhängig davon, ob man dies "Delegitimierung" nennen möchte oder nicht. Sie verwirklicht sich aber in Situationen im juristischen Grenzbereich dann, wenn aufgrund der begrifflichen Unschärfe ein den Staat "delegitimierendes" Verhalten (mit einschneidenden dienstrechtlichen Folgen) angenommen wird, obwohl es sich eigentlich noch in den Grenzen der von der Meinungsfreiheit geschützten Regierungskritik bewegt. Infolge dessen dürften sich Staatsdiener:innen mit Kritik eher zurückhalten. 

Ein Zombie im Dienstrecht?

Diese eben umrissene Gefahr ist mit der jüngst erfolgten Abschaffung der "Delegitimierung" nun jedenfalls im Verfassungsschutzrecht nicht mehr vorhanden. Weniger eindeutig ist die Situation im Dienstrecht. Hier kam die Kategorie erst durch die sie übernehmende Rechtsprechung zu ihrer Relevanz. Und diese Rechtsprechung – insbesondere das oben erwähnte Urteil des BVerwG – ist auch nach der Abschaffung der Kategorie in der Welt. Es erscheint also zumindest denkbar, dass die "Delegitimierung" auch in Zukunft von Behörden und Verwaltungsgerichten im Rahmen der Anwendung des Dienstrechts herangezogen werden könnte. 

So bleibt abzuwarten, ob der "Delegitimierung" ein ähnliches Schicksal zuteilwird wie dem aus dem Jahr 1972 stammenden "Radikalenerlass", der vom Dienstrechtler Reinhard Rieger im Jahr 2020 sogar als "Zombie" bezeichnet wurde. Dieser hatte seinerzeit das Ziel, die Beschäftigung von Verfassungsfeinden im öffentlichen Dienst zu verhindern, und sah zu diesem Zweck vor einer Ernennung hauptsächlich die Durchführung einer sogenannten Regelanfrage beim Verfassungsschutz vor. Dadurch sollte geklärt werden, ob dort in Bezug auf die zu ernennende Person Erkenntnisse hinsichtlich einer etwaigen Verfassungsfeindlichkeit vorlagen, die einer Ernennung im Einzelfall nicht selten entgegenstanden. Auch der "Radikalenerlass" war von Beginn an politisch und juristisch hochumstritten, nach seinem offiziellen Ende nicht bar jeglicher (dienst)rechtlicher Relevanz und erfährt aktuell vor dem Hintergrund der Wiedereinführung der Regelanfrage ("Verfassungstreuecheck") nicht nur in Brandenburg eine gewisse Wiederauferstehung.

Der Autor ist Hochschullehrer an der Fachhochschule für Verwaltung und Dienstleistung in Schleswig-Holstein für die Fächer Öffentliches Recht, insbesondere Beamtenrecht, und Zivilrecht.