Abgasskandal: Der Staat muss gegen Diesel ein­sch­reiten

Stickstoffoxide sind schlecht fürs Klima und die Biodiversität. Und sie machen Menschen krank, weil sie giftig und wohl auch krebserregend sind. Trotzdem ist die Luftqualität gerade in größeren Städten regelmäßig schlecht.

Mit die größte Ursache dafür sind Diesel-Autos. Das Umweltbundesamt und Umweltverbände haben in Messungen für Diesel-PKWs mit der Abgasnorm Euro 6 gezeigt, dass sie im realen Fahrbetrieb den Emissionsgrenzwert der Fahrzeugemissionen-Verordnung (VO Nr. 715/2007/EG) für Stickstoffoxid von 80 mg/km um das Fünffache, manchmal gar um das 24-Fache überschreiten.

Die Autokonzerne haben eingeräumt, dass sie diesen Zustand – und zwar untereinander abgesprochen – durch den Einsatz unzureichender Hardware und Software bewusst herbeigeführt haben. Das wirft nicht nur kartell- und zivilrechtliche Haftungsfragen auf. Es stellt sich auch die Frage, ob nicht die Behörden einschreiten können. Oder sogar müssen.

Trotz Vertragsverletzungsverfahren: Deutschland setzt den Gesundheitsschutz nicht durch

Art. 10 Abs. 5 der Fahrzeugemissionen-VO verlangt seit 2015 ein Einschreiten der Mitgliedstaaten gegen Zulassung, Betrieb und Verkauf auch für Euro-6-Diesel-Autos, wenn diese die Emissionsgrenzwerte aus Anhang I der Verordnung überschreiten. In Deutschland ist dafür das Kraftfahrtbundesamt (KBA) in Flensburg zuständig.

Diese Norm verletzen Autos mit Abschalteinrichtungen flagrant, die im Prüfstand niedrige Emissionen haben, im Straßenbetrieb dann aber ein Vielfaches an Stickstoffoxiden ausstoßen, um Kosten zu sparen.

Deutschland aber setzt dennoch den hier geforderten wirksamen Gesundheitsschutz gegen Stickstoffoxide, den die Verordnung bezweckt, bisher nicht durch. Die EU-Kommission hat deshalb bereits ein Vertragsverletzungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof eröffnet.

Warum die Abschalteinrichtungen unzulässig sind

Hersteller und deutsche Behörden können sich dagegen auch nicht auf die Regelungen der Durchführungsverordnung Nr. 692/2008/EG über das Prüfverfahren berufen. Diese regelt die bisherige nicht am realen Fahrbetrieb orientierte Messpraxis, die Autos mit überhöhten Emissionen wegen guter Werte im Labor zugelassen hat. Eine Einhaltung von Grenzwerten bloß im Labor nützt jedoch dem Gesundheitsschutz nichts.

Bei der Durchführungsverordnung handelt es sich zudem eher um eine Verwaltungsvorschrift: Sie hat nicht das volle EU-Gesetzgebungsverfahren durchlaufen, sondern wurde von der EU-Kommission geschaffen. Daher ist sie rechtlich nachrangig gegenüber der oben dargestellten Fahrzeugemissionen-VO, kann also die Grenzwerte nicht aushebeln.

Hersteller und KBA können sich zur Rechtfertigung ihres Rechtsverstoßes auch nicht auf Art. 5 Abs. 2 der Fahrzeugemissionen-VO berufen. Nach dieser Norm sind Abschalteinrichtungen nur ausnahmsweise zulässig, um Motorschäden oder Unfälle zu vermeiden. Davon kann bei einer Einrichtung, die die Stickstoffoxid-Filterung flächendeckend lahm legt, nicht die Rede sein.

Kein Ermessen: Wie KBA und Kommunen auf Grenzwertverletzungen reagieren müssen

Werden Autotypen den geforderten Grenzwerten in der beschriebenen Weise nicht gerecht, kann das KBA gemäß § 25 Abs. 3 EU-Fahrzeuggenehmigungs-Verordnung (EU-FGV) die Rücknahme oder den Widerruf der Typgenehmigung für betroffene Autotypen verfügen. Darauf aufbauend kann die Flensburger Behörde gemäß Art. 25 Abs. 1 EU-FGV alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um Zulassung und Verkauf solcherart ungenehmigter Autotypen zu verhindern.

Durch die aktuell geplanten Software-Updates bei den Kfz können die Hersteller das nur dann abwenden, wenn die Autos nach dem Aufspielen die Grenzwerte tatsächlich einhalten – woran deutliche Zweifel bestehen. Zu all diesen Fragen liegt gerade eine Klage des BUND gegen das KBA beim Verwaltungsgericht Schleswig.

So wie das KBA gegen Autotypen einschreiten kann, können die Kommunen, wenn in bestimmten Gebieten die Luftkonzentration mit Stickstoffoxiden zu hoch wird, den Verkehr mit den bereits in Nutzung befindlichen Autos beschränken. Neben den Emissionsgrenzwerten für die Urheber, also die Autos, gibt es gemäß der Richtlinie über Luftqualität und saubere Luft für Europa (2008/50/EG) nämlich auch Immissionsgrenzwerte für Gebiete. In Deutschland sind sie umgesetzt in § 47 Abs. 1 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) und der 39. Verordnung zu diesem Gesetz. Danach müssen die Kommunen mit einer Luftreinhalteplanung reagieren, die entsprechende wirksame Maßnahmen vorsieht.

Weder das KBA noch die Kommunen haben dabei ein Ermessen, ob sie tätig werden. Für die Luftreinhalteplanung ergibt sich das aus § 47 Abs. 1 BImSchG. Für Maßnahmen des KBA räumt Art. 25 EU-FGV zwar generell ein Ermessen ein (es heißt dort "kann"). Jedoch macht Art. 10 Abs. 5 Fahrzeugemissionen-VO deutlich, dass die Mitgliedstaaten bei Untauglichkeit der Autos für die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben, hier der Grenzwerte, tätig werden müssen. Insofern entfällt das Ermessen auch hier.