70 Jahre GG – die Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG: Wie die Ver­wal­tungs­ge­richte den Rechts­schutz ent­deckten

Das Grundgesetz (GG) wird 70 Jahre alt. Das gibt Anlass, um einen Blick auf die wichtigsten Werte der deutschen Gesellschaft zu werfen. Bis zum 23. Mai stellt LTO die wichtigsten Grundrechte vor, ihre Entwicklung und ihre Bedeutung gestern und heute. Alles beginnt mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, von Prof. Dr. Klaus F. Gärditz.

Art. 19 GG ist ein auf den ersten Blick eher unscheinbaren Artikel, der – im Kontrast zum Esprit der vorausgehend normierten Grundrechte – eher technisches Grundrechtsfolgenrecht zu behandeln scheint.

Im Mittelpunkt der Debatten des Parlamentarischen Rates stand das Problem, dass die differenzierten Schranken der Einzelgrundrechte dazu missbraucht werden könnten, durch formal korrekte Gesetzgebung die Substanz des Grundrechtsschutzes auszuhöhlen.

In Art. 19 GG wurden letztlich sehr inhomogene Regelungen gebündelt, die aus verschiedenen Vorentwürfen übriggeblieben waren, sich aber nicht erledigt hatten. Die meisten Regelungsgehalte sind aus heutiger Sicht von begrenzter Bedeutung geblieben. Doch dass die trotz deutscher Justizstaatstraditionen neuartige lückenlose Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG einen tatsächlichen Fortschritt für die Freiheitlichkeit der Rechtsordnung bedeuten würde, erahnte man wohl schon frühzeitig.

Den Gesetzgeber zum Nachdenken anhalten?

Das Verbot des Einzelfallgesetzes (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG) spielt praktisch keine Rolle. Das Zitiergebot (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG) war beinahe in Vergessenheit geraten, bis es in jüngerer Zeit vor allem für Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis (Art. 10 Abs. 1 GG) wiederentdeckt wurde - die Hoffnung eine explizite Benennung des Grundrechts, in das eingegriffen wird, würde den Gesetzgeber zum Nachdenken anhalten und Eingriffe rationalisieren, hat sich jedenfalls nicht erfüllt. Zur primären freiheitsschützenden Begrenzung hat sich vielmehr der Vorbehalt des Gesetzes entwickelt, der den Gesetzgeber zur Präzisierung seines Regelungskonzeptes zwingt.

Das Verbot, Grundrechte in ihrem Wesensgehalt anzutasten (Art. 19 Abs. 2 GG), ist erstaunlicherweise unter dem Grundgesetz weitgehend zur Bedeutungslosigkeit verkümmert. Das liegt daran, dass das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) mit seiner filigranen und abwägungsintensiven Angemessenheitsprüfung wenig Raum für weitere Korrektive gelassen hat, die der Eingriffsintensität äußere materielle Grenzen ziehen.

Dass die Wesensgehaltsgarantie Eingang in Art. 52 Abs. 1 Satz 1 EU-Grundrechtecharta gefunden hat, ist daher ein bemerkenswerter legal transplant eines bedeutungslosen Rudiments. Vermutlich wird die europäische Wesensgehaltsgarantie ein ähnliches Schicksal ereilen wie ihr deutsches Vorbild.

Die grundsätzliche Anwendbarkeit der Grundrechte auf inländische juristische Personen (Art. 19 Abs. 3 GG) ist rückblickend ebenfalls weniger folgenreich geblieben, als dies möglicherweise noch 1948/1949 wahrgenommen wurde. Die Rechtsprechung hat diese Bestimmung konsequent auf ihren freiheitlichen Bedeutungsgehalt heruntergebrochen. Das BVerfG behandelt juristische Personen als Instrument, dessen sich die individuellen Trägerinnen und Träger von Grundrechten bedienen, um grundrechtlich geschützte Freiheit wirksam wahrzunehmen – zu entsprechenden Ergebnissen wäre man auch ohne Art. 19 Abs. 3 GG gelangt.

Die Verwaltungsgerichte entdecken die emanzipatorische Kraft von Art. 19 Abs. 4 GG

Doch schon 1951 bemerkte Richard Thoma, der selbst stellvertretendes Mitglied im Parlamentarischen Rat war und dort vor allem als Sachverständiger hinzugezogen wurde, die "kühne" Rechtsschutzgarantie habe "dem Gewölbe des Rechtsstaats den Schlußstein eingefügt".

Entsprechende Vorbilder enthielten weder die Weimarer Reichsverfassung noch der Herrenchiemseer Verfassungsentwurf. Die Bestimmung, die ordentliche und Verwaltungsgerichte einbezog, sollte auch als Rechtsschutzgeneralklausel für die Ländern dienen, da bis zur Einrichtung des Bundesverwaltungsgerichts Verwaltungsrechtsschutz noch ausschließlich auf Länderebene gewährleistet wurde. Gemessen an den umwälzenden Folgen für das Verwaltungsrecht, die die Rechtsschutzgarantie später entfalten sollte, verlief die Diskussion im Parlamentarischen Rat vergleichsweise unkontrovers und technisch.

Von Anfang an hatte die Verwaltungsgerichtsbarkeit maßgeblichen Anteil daran, Art. 19 Abs. 4 GG Leben einzuhauchen.

Bereits in seiner Fürsorgeentscheidung aus dem Jahr 1954 hatte das BVerwG die emanzipatorische Kraft des hinter der Idee subjektiver Rechte stehenden Freiheitsmodells erkannt und in einer zupackenden Begründung entfaltet (BVerwGE 1, 159, 161 f.). Bürger, die auf Hilfe angewiesen sind, waren damit keine Almosenempfänger obrigkeitsstaatlicher Fürsorge mehr, sondern hatten eigene subjektive Ansprüche, die man nun gegen den Staat durchsetzen konnte.

Rechtsschutz rückt in den Mittelpunkt des Verwaltungsrechts

Eine Rechtsordnung, die den individuellen Freiheitsrechten einen derart zentralen Stellenwert zuweist wie das Grundgesetz, musste konsequenterweise auch ein Rechtsschutzmodell installieren, das den Einzelnen wirksame Rechtsschutzmöglichkeiten zuweist und ihnen eine Verteidigung ihrer Subjektstellung im Prozess ermöglicht. Art. 19 Abs. 4 GG hatte das deutsche Verwaltungsrecht – aber auch das Verwaltungsrechtsdenken – sehr grundlegend umgeformt.

Zwar blieben zahlreiche vorkonstitutionelle Formen (wie der Verwaltungsakt) erhalten. Verwaltungsrecht wurde aber zunehmend aus der Rechtsschutzperspektive betrachtet: Kontrollierbarkeit und Fehlerfolgen rückten in den Mittelpunkt der gelehrten und angewandten Rechtsdogmatik, wohingegen Fragen der administrativen Zweckmäßigkeit und der Herstellung von Verwaltungsentscheidungen in den Hintergrund gerieten. Art. 19 Abs. 4 GG avancierte zum "Systemmittelpunkt" des Verwaltungsrechts.

Dabei begründet Art. 19 Abs. 4 GG nach herkömmlichem Verständnis keine Rechte, sondern setzt solche voraus. Dort wo ein Recht besteht, ist aber dessen wirksame Durchsetzung garantiert.

Dies führte zu einer fruchtbaren Arbeitsteilung zwischen Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit: Während sich das BVerfG darauf konzentrierte, die Anforderungen an einen effektiven Rechtsschutz immer weiter zu verfeinern, blieb die Frage des Bestands eines Rechts (jenseits der Grundrechtsdogmatik) vornehmlich dem Fachrecht überantwortet. Hier ist es der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu verdanken, das subjektiv-rechtliche Substrat einer ausdifferenzierten Rechtsordnung aus den einzelnen – oftmals technischen – Normen herausgeschält zu haben.

Otto Mayers Zeiten sind damit vorbei

Die deutsche Fixierung des Verwaltungsrechts auf den Rechtsschutz genießt im europäischen Rechtsvergleich zwar weiterhin eine Sonderstellung. Gleichwohl orientiert sich das Unionsrecht – nicht zuletzt unter der Ägide der parallel strukturierten Rechtsschutzgarantie des Art. 47 der EU-Grundrechtecharta – inzwischen (bei allen Unterschieden im Detail) im Kern ebenfalls an einem subjektiven Rechtsschutzmodell, dessen Effektivität sukzessive vom EuGH ausgebaut wird.

Nur an wenigen anderen Bestimmungen lässt sich die staatsrechtliche Diskontinuität im Verwaltungsrecht so klar nachzeichnen wie anhand der Rechtsschutzgarantie. Das häufig zitierte Diktum des Pioniers der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft Otto Mayer aus dem Jahr 1924, wonach Verfassungsrecht vergehe, Verwaltungsrecht bestehe, dürfte durch die Verwaltungsrechtsgeschichte unter dem Grundgesetz widerlegt worden sein.

Dies zeigt einmal mehr die grundlegende Qualität des Systembruchs, der das Grundgesetz vom breiteren Korridor rechtlicher Kontinuität im Öffentlichen Recht unter den staatsrechtlichen Zäsuren 1871 und 1919 abhebt, die Otto Mayers Erfahrungshorizont prägten.

Wenn wir in diesen Wochen 70 Jahre Grundgesetz feiern, darf gerade diese Erfolgsgeschichte in Erinnerung gerufen werden.

Der Autor Prof. Dr. Klaus F. Gärditz ist Inhaber des Lehrstuhls für öffentliches Recht an der Universität Bonn.