Verhandlung des Zweiten BVerfG-Senats zum "Heizungsgesetz": Wie­viel Zeit braucht gute Gesetz­ge­bung?

"Gibt es ein verfassungsrechtliches Tempolimit für die Beratung von Gesetzentwürfen", fragte Ann-Kathrin Kaufhold, die neue Vizepräsidentin des Bundesverfassungsgerichts, und fasste damit zusammen, um was es an diesem Donnerstag in Karlsruhe ging. Verhandelt wurde über die Organklage des ehemaligen CDU-Abgeordneten Thomas Heilmann gegen den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens zum Gebäudeenergiegesetz (auch Heizungsgesetz genannt) im Sommer 2023. 

Es könnte ein Grundsatzurteil bevorstehen. Dabei geht es allerdings ausschließlich um Abgeordnetenrechte, nicht um Klimaschutz.

Das Bundesverfassungsgericht hat gewisse Erwartungen geweckt. Im Juli 2023 hat es per einstweiliger Verfügung die Beschlussfassung des Bundestags über das Heizungsgesetz vorläufig verhindert, um den Abgeordneten mehr Zeit zu geben. Statt am 7. Juli 2023 wurde das Gebäudeenergiegesetz erst nach der Sommerpause am 8. September beschlossen.

Die Richter:innen erwähnten damals ein "Recht zu beraten". Die Abgeordneten sollten genügend Zeit haben, damit sie erhaltene Informationen "auch verarbeiten können". Im Eilverfahren entschied Karlsruhe 2023 nur aufgrund einer Folgenabwägung. Die Rechtsfragen sollen jetzt, fast drei Jahre später, im Hauptsacheverfahren geklärt werden. 

Unterschiedliche Wahrnehmungen der Abgeordneten

Aus der Sicht von Thomas Heilmann, der dem aktuellen Bundestag nicht mehr angehört, weil er nicht mehr kandidierte, war das Gesetzgebungsverfahren zum alten Heizungsgesetz eine Farce. "Der erste Gesetzentwurf der Bundesregierung aus dem Mai 2023 war nur ein Platzhalter. Die Ampel-Regierung sagte selbst, dass es noch große Änderungen geben werde", erinnert sich der CDU-Politiker, der damals in der Opposition war. Erst am 30. Juni habe sich die zerstrittene Ampel-Koalition auf einen neuen Entwurf geeinigt, der ihm am 3. Juli um 17.43 Uhr zugegangen sei. "Wir hatten nur 14 Stunden Zeit bis zur Beschlussfassung im Ausschuss", kritisiert Heilmann.

Ganz anders erinnert sich die SPD-Abgeordnete Nina Scheer: "Das war ein ganz normales Gesetzgebungsverfahren. Kein Gesetzentwurf geht so in den Bundestag rein, wie er herauskommt." Zwar habe die Koalition nach ihrer Einigung erklärt, der zweite Gesetzentwurf sei ein "Paradigmenwechsel" im Vergleich zum ersten Entwurf und nun werde "das Gesetz vom Kopf auf die Füße gestellt". Doch das sei "nur Rhetorik" gewesen, sagte Scheer in Karlsruhe. Beim Heizungsgesetz habe es sogar mehr Transparenz gegeben als sonst. Denn Mitte Juni hatten die Koalitionsfraktionen ein "Leitplanken-Papier" verteilt, in dem die anstehenden Änderungen, etwa bei der kommunalen Wärmeplanung, angekündigt worden waren.

Was sagt das Grundgesetz?

Thomas Heilmann hat im Juni 2023 mit einer Organklage den Bundestag verklagt. Der Bundestag habe Heilmanns Recht auf parlamentarische Teilhabe verletzt. Das Bundesverfassungsgericht muss nun entscheiden, ob Abgeordnete (insbesondere der Opposition) verlangen können, dass der Bundestag im Gesetzgebungsverfahren bestimmte Mindestberatungsfristen einhält.

Das Grundgesetz sieht keine ausdrücklichen Vorgaben für das Gesetzgebungsverfahren vor, also auch keine Mindestberatungszeiten. Das Bundesverfassungsgericht hat die Ausgestaltung bisher weitgehend dem Bundestag überlassen.

Das soll auch so bleiben, forderte Rechtsprofessor Heiko Sauer, der den Bundestag in Karlsruhe vertrat. Sauer pochte auf die verfassungsrechtlich garantierte Geschäftsordnungs-Autonomie des Bundestags und lehnte jede Abwägung mit Rechten der Abgeordneten ab. Allenfalls solle das Bundesverfassungsgericht eine Missbrauchskontrolle vornehmen, um zu verhindern, dass die Regierungsmehrheit mit Verfahrenstricks absichtlich die Opposition ausbootet. 

Kläger Heilmann und sein Beistand Stefan Korioth, Rechtsprofessor aus München, hoffen dagegen, dass das Bundesverfassungsgericht ein Leitbild des "informierten Abgeordneten" festschreibt. Sie pochten auf rechtzeitige Information und genügend Zeit zur Beratung, um eine fundierte Abstimmung über Gesetzentwürfe zu sichern.

Warum die Eile?

Um ein Ausbooten der Opposition sei es beim Heizungsgesetz 2023 nicht gegangen, betonte der Grünen-Abgeordnete Helge Limburg in Karlsruhe. "Wir wollten das Heizungsgesetz vor der Sommerpause verabschieden, um eine regierungszersetzende Sommerdiskussion zu vermeiden." Die Regeln für eine klimafreundliche Wärmewende waren vor allem zwischen FDP und Grünen sehr umstritten.

Kläger Heilmann betonte, dass eigentlich keine Eile bestand. Das Gebäudeenergiegesetz sollte erst zum Jahresbeginn 2024 in Kraft treten. Die geplante Hauruck-Aktion vor der Sommerpause sei also nicht sachlich begründet gewesen.

Das sah Bundestags-Vertreter Heiko Sauer allerdings anders. "Die Hauseigentümer wollten doch wissen, welche Regeln ab dem nächsten Jahr gelten", auch das sei ein legitimes Interesse gewesen, das die Ampel-Koalition damals im Blick gehabt habe. 

Neue Richter, neue Perspektiven 

Heilmann verzichtete darauf, eine generelle Mindestberatungszeit, zum Beispiel fünf Tage, für wichtige Änderungen in Gesetzentwürfen zu fordern. Eine "angemessene" Frist, die im Einzelfall in einem transparenten Verfahren festgelegt wird, genüge ihm.

Doch der Disput um das Heizungsgesetz hat gezeigt, wie streitanfällig die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens ist. Da dürfte einige zusätzliche Arbeit auf Karlsruhe zukommen, wenn sie die Rechte der Abgeordneten aufwerten. 

Von den acht Verfassungsrichter:innenn des Zweiten Senats zeigte in der Verhandlung allerdings kaum einer Verständnis für Heilmanns Klage. 

Man fragte sich, wie es 2023 eigentlich zu der einstweiligen Anordnung kam, mit der das Heizungsgesetz zunächst gestoppt wurde. Der Beschluss wurde damals mit fünf zu zwei Richterstimmen gefasst (ein Richter war erkrankt). Doch seitdem endete die Amtszeit von vier Richter:innen, so dass der Senat nun ganz anders zusammengesetzt ist.

"Ein Gesetzentwurf ist ein Entwurf", sagte Verfassungsrichter Peter Frank, "dass er eine Veränderung erfährt, ist normal". Die Oppositionsabgeordneten müssten solche Änderungen hinnehmen. "Sie haben keinen Anspruch, im Sandkasten der Parlamentsmehrheit mitzuspielen", formulierte Frank.

Ähnlich argumentierte Verfassungsrichter Thomas Offenloch. “Warum soll die parlamentarische Minderheit einen Anspruch haben, von der Mehrheit rechtzeitig zu erfahren, was diese vorhat?”

Man konnte den Eindruck bekommen, dass es verfassungsrechtlich letztlich egal ist, ob die Opposition an der Gesetzgebung inhaltlich mitwirken kann oder nicht. Dann könnte man die Rechtsetzung aber auch gleich der Regierung überlassen. 

Die Gesellschaft einbeziehen

Der Ex-Abgeordnete Ralph Lenkert (Linke) erläuterte den Richter:innen, dass er im Gesetzgebungsverfahren bei kurzfristigen Änderungen auch Zeit brauche, um Expert:innen, Verbände, Initiativen und Betroffene einzubeziehen. "Da genügen einige Stunden nicht".

Ähnlich argumentierte der Abgeordnete Malte Kaufmann (AfD). Auch die Gesellschaft müsse neue parlamentarische Vorschläge diskutieren können.

Konsens herrschte in Karlsruhe nur in einem Punkt: Bei echtem Zeitdruck, in einer Pandemie oder einer Bankenkrise, hat niemand etwas gegen stark beschleunigte Gesetzgebung. Umstritten ist nur der künstliche Zeitdruck, Mit dem die jeweilige Parlamentsmehrheit bestimmte Inhalt durchs parlamentarische Verfahren peitscht.

Das Urteil wird in einigen Monaten verkündet.