Verfassungsgeschichte: Erstes gesamt­deut­sches Arbeit­s­par­la­ment ent­steht

Die deutsche Staats- und Verfassungsrechtsgeschichte ist bekanntlich derart reich an knorrigen kleinen Skurrilitäten, dass es mitunter schwerfällt, sie ins rechtshistorische Raritätenarchiv zu schieben.

Am 18. März werden beispielsweise die "Striche des Landes von Landau bis Bingen am Rhein" den 225. Jahrestag des ersten Freistaats auf deutschem Boden begehen können. Für vier Monate bestand die "Mainzer Republik", eine berüchtigte Einrichtung rheinländischer Revolutionäre.

Oder man nehme das merkwürdige Kondominium "Neutral-Moresnet": Zwischen 1816 und 1919 teilten sich die Vereinigten Niederlande, dann Belgien und Preußen die Herrschaft über diese 3,4 Quadratkilometer große Sonderzone zwischen den Ländern – eine Herausforderung, gerade auch in Sachen Rechtsdurcheinander.

Wichtige Funktion des Deutschen Zollvereins

Die Versuchung liegt nahe, den Deutschen Zollverein und die Vertretung seiner Bevölkerungen, das Zollvereinsparlament, in der gleichen Raritäten-Abteilung zu vermuten. Bei näherer Betrachtung haben der Zollverein und sein Parlament dies jedoch keinesfalls verdient – auch wenn ihre Geschichte nicht ganz frei von merkwürdigen Details ist.

Die staatsrechtliche Neuordnung Deutschlands nach dem Ende der Napoleonischen Vorherrschaft – sie machte unter anderem die Mainzer zu Untertanen des Großherzogs von Hessen-Darmstadt und hinterließ solche Lücken wie Neutral Moresnet – führte bekanntlich zur Gründung des Deutschen Bunds.

Dieser Staatenbund, der zunächst 38 souveränen Fürsten und freien Städte Deutschlands, regelte ein gewisses Maß an föderaler Gemeinsamkeit auf dem Gebiet des Völkerrechts und des Militärs. Im Jahr 1819 kam mit der Zentralkommission zur Untersuchung hochverräterischer Umtriebe eine Frühform des Bundesamts für Verfassungsschutz hinzu.

Wenig erfolgreich blieben aber Versuche, auch die Wirtschafts- und Finanzpolitik im Rahmen des Deutschen Bundes zu organisieren. Die Bezeichnung jener juristischen Konstruktionen, die seit den 1820er Jahren gegründet wurden, um diesem Defizit abzuhelfen, führt gern ein wenig in die Irre: Wie bereits seine preußisch-hessischen oder bayerisch-württembergischen Vorgänger nahm der seit dem 1. Januar 1834 tätige Deutsche Zollverein eine wichtige Funktion in der Ausbildung einer gesamtdeutschen Wirtschaftsverfassung ein.

Staatsgrenzen als Mittel der Steuererhebung

Der deutsche Geschichtslehrer weiß, wie er die Aufmerksamkeit seiner Schüler nachhaltig verliert. In schulbuchmäßigen Darstellungen heißt es oft, der Zollverein habe die Zoll- und Handelspolitik seiner Mitgliedstaaten koordiniert – "mission accomplished", will man meinen.

Doch weit gefehlt. Die Sache ist von der Einnahmenseite her zu betrachten. Bis mit der Einführung direkter Steuern, beispielsweise mit dem Preußischen Einkommensteuergesetz von 1891 – mit Spitzensteuersätzen im einstelligen Prozentbereich – auch das Einkommen der Bürger hierzu in nennenswertem Umfang herangezogen wurde, trugen Zölle ganz erheblich zur Finanzierung der Staaten bei.

Eine Staatsgrenze einzurichten oder zu erhalten, hieß bis ins 20. Jahrhundert nicht, dem Stammtisch Gelegenheit zu völkischem Bedrohungswahn zu liefern, sondern war schlicht eine Veranstaltung der Steuererhebung.

Innerhalb Preußens waren bereits seit 1818 die Zölle innerhalb der Landesgrenzen beseitigt worden. Mit dem Deutschen Zollverein begann nun der Versuch, die Umsatzsteuern aus Anlass des grenzüberschreitenden Warentransports unter den Mitgliedstaaten zu beseitigen.

Angesichts unterschiedlicher Verbrauchssteuern, beispielsweise auf Salz, einem Schlüsselprodukt vor allem in agrarisch wirtschaftenden Gesellschaften, gelang dies zwar nicht vollends. Durch Zoll- und Handelsverträge mit dem nicht zum Zollverein zählenden Ausland, nahmen aber Handelskontingente und Zölle im Außenwirtschaftsverhältnis der Zollvereinsstaaten gemeinsame Gestalt an.
Neue Verfassungsorgane entstehen

Im Naserümpfen, das ökonomische Zusammenhänge in Deutschland bis heute auslösen – gleich nach dem Bekenntnis, nichts von Mathematik zu verstehen – gehen leider auch einige Gesichtspunkte verloren, die auf der staatsrechtlichen und politischen Ebene des Zollvereins bemerkenswert sind.  Hierzu zählen nicht nur die Wahlen zum Zollvereinsparlament im Februar und März des Jahres 1868.

Von einer beeindruckenden Vorherrschaft des zivilen Staatslebens gegenüber dem Militärischen spricht beispielsweise, dass im Jahr 1866 die Zollvereinsbeamten in den Königreichen Bayern, Hannover und Württemberg weiter Zölle für den Verein erhoben und nach Berlin abführten. Dies geschah ungeachtet des Umstands, dass u.a. das Königreich Preußen gegen den Deutschen Bund - also das Kaisertum Österreich, die besagten drei Königreiche und andere Konfliktparteien - zwischen Juni und August 1866 Krieg führte.

Der Deutsche Bund löste sich 1866 auf, der Deutsche Zollverein wurde mit dem "Vertrag zwischen dem Norddeutschen Bunde, Bayern, Württemberg, Baden und Hessen, die Fortdauer des Zoll- und Handelsvereins betreffend" vom 8. Juli 1867 erneuert.

Dieser Vertrag dürfte zu den am wenigsten bekannten Dokumenten der modernen deutschen Verfassungsgeschichte zählen. Materiell schrieb er nicht nur zollrechtliche Vorgaben weiter, sondern etablierte in seinen Artikeln 8 und 9 auch zwei verfassungsrechtliche Organe, den Bundesrath des Zollvereins sowie das Zollvereinsparlament.

Zollparlament von 1868 bis 1870

Dieses Parlament bestand aus den Mitgliedern des Reichstags des Norddeutschen Bundes sowie aus in freien, direkten und geheimen Wahlen zu bestimmenden Abgeordneten der süddeutschen Zollvereinsstaaten. Unter den 14 Paragraphen des Vertrages finden sich alte Bekannte der deutschen Parlamentsrechtsgeschichte, zum Beispiel Artikel 9, § 11: "Die Mitglieder des Zollparlaments sind Vertreter des gesamten Volkes und an Aufträge und Instruktionen nicht gebunden."

Während die norddeutschen Zollvereinsparlamentarier bereits durch die Wahlen zum Reichstag des Norddeutschen Bundes im August 1867 bestimmt worden waren, wurden die 85 Abgeordneten aus Baden, Bayern, dem Großherzogtum Hessen und Württemberg zwischen dem 10. Februar und 24. März 1868 gewählt.

Zu seiner ersten Sitzung kam das Zollparlament – nach einem protestantischen und katholischen Gottesdienst sowie einer Rede des Königs von Preußen – am 27. April im "Weißen Saale des Königlichen Schlosses zu Berlin" zusammen.

Der erste stenographierte Wortbeitrag stammt vom konservativen preußischen Abgeordneten Leopold von Frankenberg und Ludwigsdorf: "Meine Herren! Wiederum muß ich mit der Frage beginnen: ob nicht ein Mitglied dieser hohen Versammlung vor dem 29. April 1785 geboren ist?"

Schriftführer August Bebel

Nach der Bestimmung des Alterspräsidenten benannte dieser die vier jüngsten Abgeordneten als Schriftführer. Zu diesen zählte mit 28 Jahren der junge Sozialist August Bebel (1840–1913) aus Deutz, Wahlbezirk Leipzig.

Zu den ersten Aufgaben gehörte nun die Wahlprüfung, zu der sich die Abgeordneten in sieben Abteilungen losen ließen, die jeweils über Wahlbeschwerden zu befinden hatten. Gewisse Extrawürste scheinen zum eisernen Bestand der deutschen Verfassungsgeschichte zu zählen: Seine erste Kontroverse erlebte das hohe Haus gleich wegen einer Unregelmäßigkeit des bayerischen Wahlrechts.

Der liberale hessische Abgeordnete Dr. Richard Harnier (1820–1885), im Zivilberuf Rechtsanwalt, monierte, dass  das bayerische Wahlgesetz zum Zollparlament nicht – wie vom Zollvereinsvertrag vorgesehen – nach dem norddeutschen Vorbild gestaltet worden war.

Kontroverse um bayerisches Wahlgesetz

Statt wie bei den Wahlen zum Reichstag des Norddeutschen Bundes jeden unbescholtenen (männlichen) Staatsbürger ab dem 25. Lebensjahr zur Wahl zuzulassen, ließ das königlich-bayerische Gesetz jeden Angehörigen "des Bayerischen Staats, welcher dem Staate eine direkte Steuer entrichtet und das 25. Lebensjahr zurückgelegt hat" zu.

In der Debatte wusste der Abgeordnete Bebel davon zu berichten, dass wegen des bayerischen Steuervorbehalts einige seiner Nürnberger Genossen in ihren zollvereinsbürgerlichen Rechten behindert gewesen seien.

Im Ergebnis folgte das Zollparlament einem Antrag des preußischen Abgeordneten und späteren Finanzministers Johannes von Miquel (1828–1901), die im Zollverein verbundenen Staaten sollten dafür Sorge tragen, dass das Wahlrecht nach einheitlichen Maßstäben ausgeübt werden könne.
Bedauerliches Schattendasein

Mit Gründung des Deutschen Reichs 1871, dessen Reichstag nunmehr nord- und süddeutsche Abgeordnete unmittelbar angehörten, entfiel zwar das Zollparlament, der Zollverein blieb aber bis 1919 erhalten. Er koordinierte u. a. noch die gemeinsame Zollpolitik Luxemburgs und Deutschlands.

In den rund drei Jahren seiner Existenz darf die Tätigkeit des Zollparlaments als die eines ersten gesamtdeutschen Arbeitsparlaments beschrieben werden. Kaum war die leidige Diskussion um Wahlrechtsdinge beendet, standen ab dem 4. Mai 1868 Beratungen beispielsweise über einen Handels- und Schiffahrtsvertrag mit Spanien sowie Fragen der Zollgesetzgebung an.

Während des deutsch-französischen Kriegs von 1870/71 arbeitete die juristische und die Verwaltungselite Deutschlands in den Gremien des Zollvereins. Beispielsweise wurde hier die Vereinheitlichung des Münzwesens, also die deutsche Währungsunion vorbereitet. 

Als Alternative zu einer nicht per Vertrag, sondern durch Verfassung geregelten staatlichen Einheit verstand sich das Zollparlament augenscheinlich zwar selbst nicht. Dass aber der Zollverein und sein Parlament im historischen Bewusstsein ein Schattendasein fristen, ist bedauerlich. Im Schatten nationaler Denkmalspflege und militärischer Konflikte sollten derartige zivile Einrichtungen nicht stehen müssen.

Martin Rath arbeitet als freier Journalist in Ohligs.