Früher und heute: Wer ist eigent­lich "der Gesetz­geber"?

Studierende des Fachs Politikwissenschaften müssen mit einem Ausmaß an Grausamkeit leben, das ihren Kollegen an den juristischen Fakultäten heute glücklicherweise oft fremd bleibt – zumindest, wenn letztere beim Zivil- und Verwaltungsrecht bleiben. 

Der italienische Gelehrte Niccolò Machiavelli (1469–1527), Ausgangspunkt aller Politikwissenschaft, machte sich für die seinerzeit ebenso neue wie skandalöse Idee stark, dass zwischen Macht und Moral in philosophischer Strenge unterschieden werden könne – und zwar derart konsequent, dass er auch grausame historische Gestalten als vorbildliche Gesetzgeber sah, deren überlieferte Taten seine Zeitgenossen schockierten. 

Dabei hatte man als Politikberater und Diplomat im 16. Jahrhundert einen guten Magen zu haben. Machiavelli wurde etwa selbst nach einem Machtwechsel der Folter unterzogen – Umstände, die selten bedacht werden, wenn heute ein ganzes journalistisches Genre davon lebt, sich in Jammern und Wehklagen über einen überbordenden Moralismus der Gegenwart zu erschöpfen. 

Ein Zivilrechtsprofessor über die Trennung von Macht und Moral 

Auf ein starkes Beispiel für die damals in der abendländischen Geistesgeschichte noch keineswegs selbstverständliche Möglichkeit, das politische, also auf den Erwerb und das Beibehalten von Macht gerichtete Handeln getrennt von moralischen, also letztlich religiösen Pflichten überhaupt auch nur getrennt denken zu können, macht der in Potsdam tätige Zivilrechtsprofessor Jens Petersen (1969–) in seinem Werk über "Machiavellis Gesetzgebungslehre" (2020) aufmerksam. 

Weil am Ende ein gut eingerichteter und ausgeübter Staatsbetrieb stand, nämlich jener der antiken Römer, sah Machiavelli sogar in Romulus, dem sagenhaften Gründer der ewigen Stadt einen vorbildlichen Herrscher – obwohl er zum Zweck des Machterwerbs und Machterhalts seinen Bruder Remus ebenso getötet hatte wie seinen Co-Potentaten Titus Tatius. 

Gute Gesetze sollten erst in jenem Raum Aussicht auf Geltung haben, der durch Gewalt geschaffen wurde. Der spätere Gedanke an Souveränität, an höchste, absolute Staatsgewalt klang darin schon an. 

Anders als Jurastudierende, die sich rasch durch staatsrechtliche Subsumtionsübungen von derart kernigen alten Gründerzeitmärchen ablenken können, müssten die jungen Damen und Herren aus der politischen Wissenschaft sie eigentlich beherrschen – und sei es nur, weil man auch später im Leben, als Hilfskraft im Wahlkreisbüro, einen robusten Magen gebrauchen kann. 

Echte Kerle machten die Gesetze, nicht irgendwelche Abgeordneten 

Machiavelli wird nicht allein – und nur bedingt zu Recht – die Idee zugeschrieben, dass der Zweck die Mittel heilige. Immerhin sollte der Zweck in einer guten Friedensordnung bestehen. 

Wie Petersen zeigt, machte sich Machiavelli auch Gedanken zum Problem, wie "die Herrschsucht der Mächtigen" mit dem "Wunsch des Volkes" unter einen Hut zu bringen sei, "in Ruhe, Gerechtigkeit und Frieden zu leben". Im Grunde handelt es sich hierbei um einen kaum auflösbaren Widerspruch: "Denn da das Volk unter den Gesetzen leben will und die Mächtigen den Gesetzen befehlen wollen, so können sie doch unmöglich miteinander auskommen." 

Petersen schreibt: "Es gehört zu den erstaunlichsten Eingebungen Machiavellis, auf dem von ihm immer aufs neue bearbeiteten verdorbenen Boden menschlicher Niedertracht eine fruchtbare Lehre gefunden zu haben, wonach selbst der Mächtigste die Zuneigung der Gutwilligen mühelos erwerben kann, indem auch er den Gesetzen gehorcht." 

Das Denken Machiavellis mag heutige Juristinnen oder Politikwissenschaftler ähnlich befremden wie einen schwedischen Möbeldesigner der Besuch in einer bayerischen Barockkirche – alles ein bisschen überladen. 

Kunst soll Gerichte und Abgeordnete an ihre Aufgabe erinnern 

Noch in den 1930er Jahren wurde aber bei der Gestaltung des Sitzungssaales, in dem der neben dem Europäischen Gerichtshof in Luxemburg wohl weltweit wichtigste Spruchkörper tagt, auf die üppigste historisierende Bilderwelt zurückgegriffen – jene, aus der Machiavelli eine ganze politische Philosophie und moderne Staatslehre entwickelt hatte. 

Die Wände im Gerichtssaal des U.S. Supreme Court wurden damals von Adolph A. Weinman (1870–1952), einem gebürtigen Deutschen, mit Marmorfriesen ausgestattet, die historische Gesetzgeber ins Bild setzen – vom babylonischen König Hammurabi über seinen regionalen Amtskollegen Salomon bis zum Spartaner Lykurg und dem Athener Solon. Karl der Große und König Johann Ohneland kommen hinzu, Hugo Grotius und William Blackstone, der Miterfinder des modernen angelsächsischen Rechts. Als einsamer Amerikaner ist auch John Marshall dabei, der dem U.S. Supreme Court innovativ die Macht verschaffte, über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zu entscheiden.

Anlass zum Streit gab später die Darstellung Mohammeds, den manche Muslime als profaniert sahen. Andere waren gerührt oder gestanden Nichtmuslimen zähneknirschend zu, ihn als historischen Gesetzgeber zu würdigen.  

Auch die Moses-Figur erregte die Gemüter, weil in den USA eine Form des Christentums verbreitet ist, die seine Gesetzestafeln für unmittelbar anwendbares Gottesrecht hält. Machiavelli hatte, was diesen amerikanischen Streit ein bisschen lustig macht, bereits vor fast 500 Jahren Moses als eine Art säkularen hebräischen Stammesführer beschrieben, der zur Durchsetzung seiner göttlich nur inspirierten Gesetze zunächst auch politische Konkurrenz ums Leben bringen musste – das machte in seinen Augen die Sache mit dem römischen Staatsgründer Romulus etwas weniger schlimm. 

Unter einem Gesetzgeber stellte man sich also lange Zeit einen ganzen Kerl vor, der – wegen der allgemeinen, von ihm aber besonders inkarnierten menschlichen Machtgier – ein riskantes Geschäft zum allgemeinen Wohl betrieb. 

Bis es im 19. Jahrhundert zur Dekoration herabsank, malte und meißelte man Parlaments-, Gerichts- und Rathaussäle aus normativen Gründen mit ihren Figuren voll: als Mahnung an die jeweiligen Amtsträger, im Rahmen einer Ordnung zu bleiben, die größer ist als sie selbst – der juristische Großkommentar als Archiv sehr wichtiger Männer und hinzukommender Frauen war ja noch nicht erfunden worden. 

Von der Herrschaft als Gesamtkunstwerk zur Gesetzgebungstechnik 

Die Gestaltung des Sitzungssaales im Gebäude des US Supreme Courts wirkt damit etwas anachronistisch, um nicht von Kitsch zu sprechen. 

Spätestens im 19. Jahrhundert entwickelte sich, nicht zuletzt in Deutschland, eine Lehre von den "guten Gesetzen", die nicht mehr auf naturrechtliche Maßstäbe zurückgreifen wollte – wobei letztere ihre Herkunft aus dem "ius divinum", einer vom jeweiligen politischen Höchstgott herrührenden Restgeltung, ja immer nur schwer ablegen können. 

Seit den 1880er Jahren entstand, wie die im Jahr 2025 ans Bundesverfassungsgericht berufene Richterin Sigrid Emmenegger (1976–) in ihrer 2004/2005 vorgelegten Dissertation zur "Gesetzgebungskunst" (2006) nachwies, eine "legislative Rechtswissenschaft". "Sie thematisierte", so Emmenegger, "die Frage nach dem 'guten' Rechtsgesetz und war dabei nicht nur rechtspolitisch aktiv, sondern suchte auch auf einer übergeordneten Ebene nach Regeln, Methoden und Maßstäben 'guter' bzw. 'richtiger' Gesetzgebung. Dabei entfaltete sie eine Lehre der 'Gesetzgebungskunst' bzw. eine 'Kunstlehre der Gesetzgebung'."  

Greifbar wurde dies z. B. in den – über mehrere Jahrzehnte mit großen Entwürfen geführten – Diskussionen zu einer grundlegenden Strafrechtsreform. Bis heute heikle Fragen wie jene, ob sich das Gesetz primär an die professionellen Auslegungsfachkräfte in Justiz und Verwaltung oder an alle rechtsunterworfenen Menschen richte, wurden deutlich greifbarer als in Zeiten, da die Normen noch Spuren von heiligen Steintafeln enthielten. 

Als Grundlagenfach an den Universitäten wurde die Legistik jedoch nicht etabliert. Studierende hatten wirtschaftlich mehr Interesse daran, aus Gesetzen, Urteilen und Kommentaren abgeleitete Prüfungsschemata auswendig zu lernen, als daran zu arbeiten, normative Ideen selbst in einen neuen Gesetzestext zu bringen. 

Als Handwerk für Professoren und Referenten in den Ministerien führte die Legistik als potenziell eigenständige juristische Lehre ein solches Schattendasein, dass seit den 1970er Jahren das Gerücht die Runde machte, man habe sie nunmehr ganz neu erfunden. Wie wenig das zutrifft, lässt sich an der hervorragenden Sammlung von "Materialien zur deutschen Gesetzgebungslehre" prüfen, die der in Wiesbaden lehrende Juraprofessor Hanjo Hamann veröffentlicht hat. 

Schöne Gesetzgeber sind faul

Wie heikel jener Punkt im sozialen Raum menschlichen Handelns ist, an dem sich die eitle Gier nach Herrschaft konkret in Gesetze umwandelt, die dem allgemeinen Wohl dienen sollen, wusste schon Machiavelli. 

Der amerikanische Jurist und Dichter John Godfrey Saxe (1816–1887) fasste diese Beobachtung mit der boshaften, in Deutschland häufig dem Juristen und Machtmenschen Otto von Bismarck (1815–1898) in den Mund gelegten Behauptung zusammen: "Laws, like sausages, cease to inspire respect in proportion as we know how they are made." ("Gesetze wie Würste hören in dem Maße auf, Respekt einzuflößen, in dem wir wissen, wie sie gemacht werden.") 

Von diesem Effekt berichten heute gelegentlich noch Sachverständige, die zu Anhörungen im Deutschen Bundestag angetreten waren, um ihr überlegenes Fachwissen kundzutun, sich dabei aber strikt nach den dortigen Machtspielregeln verwurstet fühlten – weil etwa nicht die Kraft ihres Arguments eine Rolle spielte, sondern allein Redezeitzuteilungen nach Fraktionsstärke. 

Als subtile Form der Rache seitens der Wissenschaft lässt sich eine im Jahr 2023 vom Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung veröffentlichte Untersuchung lesen. Sie belegte eine "Schönheitsprämie" für Politikerinnen und Politiker: Je attraktiver eine Abgeordnete bzw. ein Abgeordneter nach formalen, psychologisch objektivierten Kriterien ist, desto weniger beteiligen sich die Damen und Herren am parlamentarischen Kerngeschäft, etwa an namentlichen Abstimmungen. Hingegen erhalten sie bessere Wahlkreisergebnisse und höhere Nebeneinkünfte, treten häufiger in Talkshows auf, erreichen jedoch in Printmedien nicht mehr Reichweite als ihre hässlicheren Kollegen. 

Interessant ist weniger dieser Befund an sich. Niemand, der genötigt wurde, eine Schule mit dem dort üblichen Peergroup-Pubertätswahnsinn zu überstehen, wird davon überrascht sein. Bemerkenswert ist aber, wie ernüchternd ein solcher Blick ins "Hohe Haus" von außen ist. Ein stark angespanntes Gewissen mag Schönheitsvergleiche an Volksvertretern sogar für boshaft halten. 

Wenn schon Wurst, dann wenigstens gut gemacht

Unverdrossen und tapfer, ja sogar liebevoll wirkt in dieser Welt allfälligen Zynismus die vom emeritierten Rechtsgelehrten Stefan Breidenbach (1955–) vorgelegte Broschüre "Was Gesetze sein könnten" (2025). Breidenbach steht damit gewissermaßen in der Tradition der Legistik, wie sie Emmenegger (2004) beschrieb und Hamann (fortgesetzt) dokumentiert. 

Eingeladen wird dazu, die öffentlicheren wie die diskreteren Anliegen in der Arbeit am neuen Gesetz nach hergebrachten wie moderneren Maßstäben wie Methoden anzugehen. Verfeinertes Handwerk macht bessere Würste. Um nur jeweils zwei Beispiele aus Breidenbachs äußerst gedrängter Darstellung herauszugreifen: Ein klassischer Maßstab für gute legistische Arbeit spiegelt sich im Schweizerischen Zivilgesetzbuch (ZGB) wider, das folgende Struktur anstrebte: "1 Paragraph – 3 Absätze; 1 Absatz – 1 Satz; 1 Satz – 1 Rechtsgedanke. Die Gesetzessprache gewinnt so eine ungewöhnliche Klarheit." – Ein Blick ins Gesetz überzeugt ästhetisch. 

Methodisch schlägt Breidenbach unter anderem vor, sich am Design Thinking, auch an agilen Vorgehensweisen, zu orientieren. Wie der Organisationssoziologe Stefan Kühl (1966–) gezeigt hat, neigen derartige, in der Betriebswirtschaft popularisierte Konzepte zwar dazu, Gestaltungsprozesse mehr auf der Ebene von Phrasen des jeweiligen "Chefs" zu rechtfertigen, als dass ihre theoretische Grundlage wirklich griffe – wirksam sind sie dann aber trotzdem, und das oft gar nicht unvorteilhaft. 

Auf agile, fehlerfreundlich tätige, in verantwortungsbewussten Rückkopplungsschleifen demokratische Resonanz ebenso einfordernde wie zur Kenntnis nehmende Gesetzgeberinnen und Gesetzgeber zu hoffen, ist damit zwar ein frommer Wunsch – aber kein unproduktiver. 

Menschliche Eitelkeit führt zu Machtstreben, soll aber gebändigt werden, um in Gesetzen zu münden, für die alle den Willen finden können, sich ihnen zu unterwerfen – diese Praxis bleibt für jeden prekär. 

Statt auf den Kyffhäuser oder den Berg Sinai zu steigen, um einem Raunen ewiger Gesetze zu lauschen bzw. sich an der eigenen Rhetorik zu berauschen, empfiehlt sich eine Gesetzgebung nach Handbuch. Diese mag zwar im Zweifel sehr langweilig sein, erfüllt aber doch tendenziell besser den Wunsch, "in Ruhe, Gerechtigkeit und Frieden zu leben".