Für Gleichstellung und Förderung von Frauenrechten: Die Frau­en­rechts­kom­mis­sion der Ver­einten Nationen wird 80

Schon in den Gründungsjahren der Vereinten Nationen lagen Glanz und Elend dieser neuen Organisation nah beisammen – starke, ja überzogene Hoffnungen und die Niederungen der Praxis zeichnen sie in gewisser Weise bis heute aus.

Die "Kommission der Vereinten Nationen zur Rechtsstellung der Frau" macht dabei keine Ausnahme.

Nach dem Scheitern des Völkerbundes in den 1930er Jahren, noch während des Zweiten Weltkriegs, kamen die gegen die Achsenmächte Deutschland, Japan, Italien verbündeten Staaten überein, dass die Organisation der "United Nations" (UN) als neuer völkerrechtlicher Verband insbesondere in Fragen der Friedenssicherung und der Menschenrechtspflege tätig werden sollte. Dabei fing man klein an.

Kommen heute vielleicht 7.000 Menschen in amtlicher Funktion nach New York, um am Haupt- und Randbetrieb der UN-Generalversammlungen teilzunehmen, bestanden die Delegationen der 51 Gründungsstaaten 1945/46 allein schon kriegsbedingt nur aus wenigen hundert Diplomaten – darunter insgesamt 17 Frauen, die allerdings sehr früh und recht erfolgreich für die Gründung eines Forums für Frauenanliegen warben.

Zunächst als Untergremium eines Ausschusses für Menschenrechtsfragen vorgesehen, wurde die "Commission on the Status of Women" (CSW) – um bei der englischen Bezeichnung zu bleiben – dank ihrer erfolgreichen Lobbyarbeit rasch zu einer Kommission des Economic and Social Councils (ECOSOC) hochgestuft.

Vier Frauen – vier Beispiele für politische Handlungsvollmachten

Am Beispiel von vier Frauen aus dem Netzwerk der CSW-Gründung lässt sich ein grobes Bild von den Anfängen des Gremiums zeichnen.

Aufgrund ihrer Position im faktischen Vier-Parteien-System der USA und wegen ihres Gatten Franklin D. Roosevelt (1882–1945) einflussreich war Eleanor Roosevelt (1884–1962). Wie andere Ehefrauen von US-Politikern ihrer Generation engagierte sich Roosevelt zwar auch stark, die Karriere ihres Gatten zu kuratieren. Seit den 1920er Jahren war Roosevelt aber auch selbst in US-Frauenrechts- und anderen Verbänden organisiert, die sich Fragen von Sozialreformen engagierten.

Beispielsweise beteiligte sich Roosevelt am ersten Versuch, die US-Verfassung um einen Zusatzartikel zur Gleichstellung von Frau und Mann zu ergänzen – er scheiterte in den 1920er ebenso wie in den 1960er Jahren. Die internationale Bühne zu suchen, um auf die nationale Ebene einzuwirken, zählte bereits seit dem 19. Jahrhundert zu den Geschäftsbedingungen völkerrechtlicher Formate. Ganz fern lag das hier nicht.

Am 12. Februar 1946 nahm Roosevelt, bestens vernetzt und mit eigener politischer Hausmacht daheim ausgestattet, vor der ersten UN-Generalversammlung Stellung, um die im Vorfeld bereits vorverhandelte Gründung eines Gremiums zur Beteiligung von Frauen an der Arbeit der Vereinten Nationen öffentlich einzufordern.

Als zweite Rednerin erhielt Minerva Bernadino (1907–1998) das Wort in dieser Aussprache. Bernadino hatte sich ihren Platz im internationalen Raum insbesondere als Diplomatin bei der Organisation Amerikanischer Staaten erarbeitet. Dass die Verfassung ihres Herkunftsstaates seit 1942 das Frauenwahlrecht vorsah, galt als ihr Verdienst – ein Schönheitsfehler lag freilich darin, dass die Dominikanische Republik seit 1930 und bis zu seinem Lebensende von Rafael Trujillo (1891–1961) als Diktatur regiert wurde – ins Amt hatte er sich mit Segen aus Washington geputscht. Bernadino stand in vager Opposition zu Trujillo. Auch als Raum für politische Köpfe, die aus dem Inland fernbleiben sollten, waren die UN und ihre Sonderorganisationen mithin seit ihrer Gründung in Gebrauch – gewiss kein gutes Zeichen für ihre Handlungsmacht, ihre "agency".

Für eine kleine Irritation auf der frühen frauenrechtlichen Bühne sorgte die chilenische Diplomatin Lucila Godoy Alcayaga (1889–1957), die sich für ihren Hauptberuf als Schriftstellerin das Pseudonym Gabriela Mistral zugelegt hatte. Ein Kollege aus dem diplomatischen Dienst hatte deshalb zunächst dafür zu werben, dass sie ihn auch im UN-Betrieb angesichts des Ruhms verwenden dürfe, den sie unter dem Namen Mistral genoss: Im Jahr 1945 hatte sie den Literaturnobelpreis erhalten – ein Beispiel für die Vernetzung bzw. Verwechslung von kulturellen und politischen Leistungen und Handlungsmacht.

An der Ausarbeitung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte sowie an der Gründung der CSW beteiligt war die belarussische Delegierte Jeudakija Uralawa (1902–1985) – die Sowjetunion, eine Diktatur, seit 1927 unter Führung von Josef Stalin (1878–1953), war mit drei ihrer sogenannten Republiken UN-Mitglied geworden. Eigene Handlungsspielräume gab es dabei kaum – weder für die Belarussische Sowjetrepublik noch für ihre Diplomatin.

Es wäre natürlich unredlich, die UN insgesamt oder die CSW im Besonderen behördensoziologisch auf diese Typen zu reduzieren: eine daheim hochgradig vernetzte, bedingt erfolgreiche Politikerin, zwei Vertreterinnen aus Diktaturen sowie eine Vertreterin, die als Schriftstellerin berühmt geworden war. Denn in größerer Zahl konnten Frauen erst in den diplomatischen Dienst eintreten, als vor allem westliche Länder die entsprechenden Laufbahnen für sie öffneten. Etwas von der künftigen Gestalt der UN als Projektionsfläche von Hoffnungen einerseits, ihre triste Realität im Geschäft internationaler Machtspiele andererseits deutete sich in dieser Typologie gleichwohl an.

UN will gleichstellen, wo sie gleichstellen kann – bei sich selbst

Die Rechenschaftsberichte der UN-Frauenrechtsstatuskommission bzw. der UN in Frauenrechtsfragen bieten keine besonders angenehme Lektüre. Wird etwa das Bundesverfassungsgericht dafür kritisiert, sich allzu gerne selbst zu zitieren, nimmt die Selbstreferenzialität von UN-Einrichtungen ein Maß an, das beinahe Fragen nach der seelischen Gesundheit jener weckt, die dort in endlosen Sitzungen über amtliche Dokumente verhandeln und sie in Papier für die Nachwelt verwandeln. Mancher würde lieber Klempner in Detmold denn Diplomat bei den Vereinten Nationen.

Beim Blick in diese Berichte vermitteln sich folgende Eindrücke.

Es dienten diplomatische Foren – in Deutschland stark mit der Völkerbundidee Immanuel Kants (1724–1804) aus seiner Schrift unter dem satirischen Titel "Zum ewigen Frieden" assoziiert, vom Wiener Kongress (1814/15) bis zu den Haager Friedenskonferenzen (1899–1907) – im 19. und frühen 20. Jahrhundert einerseits als Projektionsfläche einer beginnenden massenmedialen Öffentlichkeit, andererseits zur pragmatischen Koordination völkerrechtlicher Übereinkünfte durch hoch spezialisierte und sozial stark geschlossene politische Eliten.

Gemessen an den genannten Idealisierungen vielleicht überraschend befasste und befasst sich der CSW bemerkenswert regelmäßig und unbefangen mit der Frage, welchen Anteil die UN bei der Verteilung ihrer Personaletats für Frauen übrig hat. Zwar wird, selbstverständlich, sehr ausführlich über die soziale Ungleichheit zwischen den Geschlechtern zum Beispiel in Bildungszugängen weltweit referiert, als konkrete Pflicht, Gleichstellungsbemühungen zu entsprechen, wird sie aber nur dort greifbar, wo etwa der UN-Generalsekretär selbst etwas zu verteilen hat. 

Als Kompensation für seinen Makel, sich als Mann gegen eine Initiative zur Berufung einer UN-Generalsekretärin durchgesetzt zu haben, trat der aktuelle Amtsinhaber António Guterres (1949–) im Jahr 2017 sogar sogleich und mit einigem "pomp and circumstances" einer UN-internen Bewegung zur Frauenförderung bei. Es ist nicht anzunehmen, dass außerhalb von New York Milliarden Frauen beruhigt aufatmeten – oder auch nur eine Handvoll.

Archaische Kampagnen- und Wissenschaftskommunikation

Es befasst sich der CSW auch häufig damit, aus den Mitgliedstaaten teils Berichte über eine empirisch erfassbare Situation der Geschlechterverhältnisse abzurufen, teils betreffen diese Berichtswünsche die Umsetzung von sogenannten "Strategien", von "Maßnahmen" oder Kampagnen, etwa in Form von "Aktionsjahren". In den Augen jedes juristisch geschulten Menschen ist das ein normatives Sumpfgebiet, es geht bei dem, was das Sollen ausmacht, recht schwammig zu. 1989 – also in einem Jahr, in dem der alte Kalte Krieg weitgehend abgeklungen, ohne dass die heute multipolare Konfliktlage schon in Gang war – blieb die Rücklaufquote einer Fragebogenerhebung zu groß angekündigten Frauenrechtsthemen bei 66 Prozent der aktuellen CSW-Mitglieder, von den sog. entwickelten Ländern antworteten 45 Prozent, von den Entwicklungsländern nur 21 Prozent.

Dieses Muster, dem CSW die Zuarbeit zu verweigern, zieht sich dem ersten Anschein nach seit Jahrzehnten durch amtliche Datenerhebungen in Frauenrechtstellungsfragen. Methodisch knüpft diese Art, amtliches Wissen zu erzeugen, ohnehin an die Wissenschaftskommunikation des 19. Jahrhunderts mit ihren oft possierlichen Umfragen an. Als Medium politischen oder rechtlichen Wollens und Sollens scheint sie – ohne die historische Geschlossenheit internationaler Herrschaftseliten – nur noch wenig belastbar zu sein.

Konventionen – Eulen nach Athen, und nur nach Athen tragen?

Zur Selbstdarstellung von Erfolgen der UN und des CSW zählen naturgemäß völkerrechtliche Übereinkünfte, beginnend mit der "Convention on the Political Rights of Women", die von der UN-Generalversammlung am 31. März 1953 angenommen wurde. Ihr Regelungsgegenstand ist die profane staatsbürgerliche Gleichberechtigung von Frauen und Männern im Zugang zu öffentlichen Wahlämtern.

Einfluss darauf, Frauen das Wahlrecht einzuräumen, könnte sie immerhin während der 1950er Jahre in Kolumbien gehabt haben. Im Übrigen traten so unterschiedliche Staaten wie Saudi-Arabien oder die Schweiz der Konvention schlicht nicht bei, letztere führte das Frauenstimmrecht bekanntlich 1971 ein – ohne vom UN-Sicherheitsrat dazu gezwungen worden zu sein. Dass es weniger um den eigentlichen Regelungsgegenstand als um Statusfragen im internen Machtspiel der UN geht, belegt der Umstand, dass die Bundesrepublik Deutschland der Konvention 1970 beitrat, als insoweit – mit Blick auf Artikel 3 und 33 Grundgesetz (GG) inländisch kein originärer Regelungsbedarf mehr bestand.

Teils mit normativem Anspruch, wie etwa in Form der UN-Konvention zur Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau vom 18. Dezember 1978, teils appellativ, beispielsweise mit der an diese Konvention anschließenden "Erklärung über die Beseitigung der Gewalt gegen Frauen" vom 20. Dezember 1993 erklärten sich die Generalversammlung, der Wirtschafts- und Sozialrat der UN sowie die Commission on the Status of Women in einer schier endlos wirkenden Folge immer gleicher Aussagen.

Nichts daran ist, auf den ersten Blick, normativ falsch. Es fragt sich aber, was über ein "neminem laedere" – niemand darf verletzt werden – und den Satz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, mit immer neuen Bekundungen dieser Art bewirkt wird.

Während in liberal verfassten Gesellschaften, deren Justiz und Verwaltung spätestens nach einem Telefonat der Mandantschaft mit einer guten Rechtsanwältin (m/w/d) angemessen rechtsstaatlich tätig werden, die massenmediale Illusion droht, in einem tiefen menschenrechtlichen Defizit zu leben, fand Radhika Coomaraswamy (1953–) als Sonderberichterstatterin zu Gewalt gegen Frauen im Jahr 1994 beispielsweise folgende sprachliche Stelzen für unbestreitbare Justizverbrechen in einem Mitgliedstaat: 

"Bestimmte traditionelle Praktiken und Sanktionen, die Gewalt gegen Frauen beinhalten, werden durch spezielle Gesetze gerechtfertigt. Die öffentliche Steinigung und Auspeitschung von Frauen tragen dazu bei, Gewalt gegen Frauen zu institutionalisieren. Die Sonderberichterstatterin hat zahlreiche Berichte darüber erhalten, dass solche gewalttätigen Strafen beispielsweise in der Islamischen Republik Iran gegen Frauen verhängt werden. Es ist wichtig, dass diese Gesetze untersucht werden, um ihre Auswirkungen auf die uneingeschränkte Wahrnehmung der Menschenrechte durch Frauen zu ermitteln, und dass diese Gesetze im Lichte allgemein anerkannter Menschenrechtsstandards überprüft werden."

Krise oder Konkurs eines Projekts?

Vor dem Hintergrund, dass schon Anfang der 1990er Jahre schwerste Justizverbrechen – etwa Gesetze, die eine Steinigung von ehebrecherischen Frauen verlangten – derart zarte Diplomatinnen-Prosa nach sich zogen, ist es ein wenig seltsam, wenn es erst zu Frauenrechtskonferenzen der jüngeren Zeit und ohne jede selbstkritische Tonlage heißt, es gehe "nicht mehr um Fortschritte, sondern zum größten Teil um die aktive Verteidigung des bereits Erreichten und Verhinderung von Rückschritten".

Mit dem saudischen Diplomaten Abdul Aziz bin Mohammed al-Wasil (1960–) nahm im März 2024 ein Staat den Vorsitz in der Frauenrechtsstatuskommission ein, der seit Jahrzehnten mit wahabitischen Missionaren insbesondere in Afrika die Verbreitung einer islamischen Rechtsordnung betreibt, die mit den bürgerlich-liberalen und sozialistischen Vorstellungen zur Gleichheit von Frau und Mann wenig gemein hat, von denen man am Beginn der CSW im Jahr 1946 beinahe glaubte, sie bald als selbstverständlich voraussetzen zu können. Derzeit wird die Kommission von Maritza Chan Valverde aus Costa Rica geleitet. Sie wurde als Vertreterin der Gruppe der Lateinamerikanischen und Karibischen Staaten (GRULAC) für das Jahr 2026 gewählt. 

Die Revolutionen in Amerika (1776) und Frankreich (1789) formulierten Gleichheitsversprechen, die es auch jenen Rechtsgleichheit einzufordern erlaubte, die zunächst ausgeschlossen blieben – Sklaven, Frauen, ethnische Minderheiten. Zwar befremdlich in der wortreichen Sprache, nachvollziehbar im Anliegen deklinierten seit 1945/46 die UN und die CSW eine damit in Bewegung gesetzte Dialektik der Gleichheit vor dem Recht aus.

Es fragt sich, ob diese Dialektik nur in einer Krise ist, die definitionsgemäß vorübergeht, oder ihr Ende gefunden hat. Und dass diese Frage nicht breit diskutiert wird, lässt Zweifel zu, wie weit es dem bei der UN verbeamteten Teil Frauenrechtsbewegung gelungen ist, jemals nachhaltig in die von ihm dabei oft als Anfang und Ziel ihrer Bemühungen beschworene "Zivilgesellschaft" anschlussfähig zu kommunizieren.

Jeder Angehörigen einer illegalen Gewerkschaft in China, jeder Volksschullehrerin in Äthiopien und jeder mutigen Journalistin in Mexiko ist da möglicherweise mehr zuzutrauen.