Rezension zu Susanne Baers BVerfG-Buch "Rote Linien": Mit Viel­falt zum Kon­sens

Dass Ex-Verfassungsrichter Bücher schreiben, ist nicht ungewöhnlich, Udo Di Fabio und Hans-Jürgen Papier machen das sogar regelmäßig. Doch ein Insider-Buch über das Bundesverfassungsgericht ist wohl ein Novum.

Susanne Baer war von 2011 bis 2023 Verfassungsrichterin im Ersten Senat. Sie war damals von den Grünen nominiert worden. Im übrigen Leben ist sie Rechtsprofessorin an der Humboldt-Universität Berlin.

Baer hat das Buch geschrieben, weil Verfassungsgerichte weltweit unter populistischen Druck geraten. Baer hofft, dass das bisher beliebte und akzeptierte deutsche Bundesverfassungsgericht im Konfliktfall von der Zivilgesellschaft verteidigt wird. Deshalb soll die Bevölkerung sehen und verstehen, wie das Gericht arbeitet.

Die titelgebenden "Roten Linien" stehen für zweierlei: Die Grenzen, die das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber und der Justiz setzen kann. Zum anderen stehen die "Roten Linien" aber auch für die Kontinuität der Karlsruher Rechtsprechung. Das Gericht ist zwar durch den oft knappen und abstrakten Text des Grundgesetzes in seiner Entscheidungsfreiheit wenig beschränkt. Doch es versucht, die Pfade der bisherigen Rechtsprechung fortzuschreiten.

Natürlich ist Baers Buch eine Gratwanderung. Das Beratungsgeheimnis gilt auch nach ihrem Ausscheiden in Karlsruhe. Die Leser:innen erfahren also nicht, wer wann in welcher Beratung was gesagt hat. Das Buch bleibt dennoch nicht bei der Schilderung von Offensichtlichem stehen.

Vielfalt im Beratungszimmer

Nach Baers Einschätzung werden die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in der Bevölkerung deshalb so gut akzeptiert, weil sie auf Interessensausgleich zielen. Dieser wird dadurch erreicht, dass die acht Richter:innen des jeweils entscheidenden Senats bei ihren Beratungen auf einen Konsens zielen. Es werde nach Möglichkeit so lange beraten, bis alle Richter:innen eine Entscheidung mittragen können.

Und weil das Bundesverfassungsgericht vielfältig zusammengesetzt ist, können in der Beratung, so Baer, vielfältige Perspektiven und Kenntnisse berücksichtigt werden. Je vielfältiger das Gericht, desto besser die Rechtsprechung.

Natürlich werde dabei nicht politisch argumentiert, so Baer, solche Argumente würden quasi überhört. Vielmehr müsse sich jedes Argument auf das Grundgesetz stützen oder wenigstens auf die bisherige Rechtsprechung des Gerichts, die "grauen Bände".

Diese Schilderung ist überzeugend. Das Bundesverfassungsgericht ist deshalb so akzeptiert, weil die Richter:innen mit Zwei-Drittel-Mehrheit gewählt werden und das Gericht deshalb pluralistisch zusammengesetzt ist. Die Rechtsprechung wird deshalb so akzeptiert, weil die Richter:innen versuchen, einstimmig zu entscheiden. Die Konsenssuche ist zwar rechtlich nicht vorgegeben, aber sie ist Ausdruck verfassungsjustizieller Klugheit.

Baers Schilderung kommt auch im richtigen Moment. Nachdem der konservative Flügel der CDU/CSU-Fraktion die bereits vereinbarte Wahl der liberalen Rechtsprofessorin Frauke Brosius-Gersdorf verhinderte, ist es wichtig zu verstehen, dass dies ein Bruch mit den Grundgedanken der Verfassungsrichterwahl war. Das Bundesverfassungsgericht kann nur dann pluralistisch und vielfältig sein, wenn auch Kandidat:innen mitgewählt werden, deren Positionen man selbst nicht teilt. Baers Buch ist damit ungeplant auch ein hellsichtiger Kommentar zum Brosius-Gersdorf-Eklat. 

Verfahren statt Dogmatik

Baers Buch hat zwei Teile. In der ersten Hälfte erläutert Susanne Baer, wie das Bundesverfassungsgericht funktioniert, warum seine Entscheidungen so viel Akzeptanz erfahren. Im Rest des Bandes schildert sie wichtige Felder der Rechtsprechung, vom Klimaschutz bis zur Demokratie. Mit 384 Seiten (in großer Schrift) ist das Buch zu lang. Aber wer es bis zum Ende liest, wird Baers Botschaft sicher verstehen.

Immer wieder erklärt sie auch im Rechtsprechungsteil, wie das Bundesverfassungsgericht gesellschaftliche Kontroversen bearbeitet: Erst wird eine Akte angelegt, dann wird ein Votum geschrieben, darüber wird lange beraten, am Ende steht die Entscheidung. Oder in Baers Kurzformel: "Akten. Votum. Beratungen. Beschluss." Verfahren für Verfahren schildert Baer diese Vorgehensweise. Mal hat das Votum 200 Seiten, mal 400 Seiten. Erwähnt wird auch die Einbeziehung von Verbänden und Sachverständigen, die so genannte "Zustellung" oder eine zusätzliche mündliche Verhandlung.

"Mit dem Aufwand und den vielen verschiedenen Beteiligten ist es unwahrscheinlich, dass das Gericht einmal 'völlig' danebenliegt", so der Schluss von Baer. Gut sei eine Entscheidung, wenn "niemand ganz gesiegt oder verloren" hat, denn: “Der Ausgleich ist es, den das Gericht da sucht.”

Es ist also das Verfahren, das die Akzeptanz der Karlsruher Rechtsprechung sichere. Materielle verfassungsrechtliche Erläuterungen finden sich in Baers Buch eher wenige.

Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird in Baers Buch eher am Rande erwähnt. Dabei findet die von Baer so hoch geschätzte Konsenssuche vor allem bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit statt. Die Abwägung, ob der Eingriff in ein Grundrecht für ein bestimmtes Ziel angemessen ist, lässt Raum für Argumente aller Art, die an dieser Stelle per se verfassungsrechtliche Argumente sind. Um eine nicht-verhältnismäßige Regelung verhältnismäßig zu machen, können die Richter:innen zudem Regelungen aller Art (Eingriffsschwellen, Verfahrenssicherungen, Transparenzvorgaben) nahelegen. Umso erstaunlicher, dass die Verhältnismäßigkeit in Baers Buch nicht gefeiert wird. 

Vielfalt mit Susanne Baer, aber ohne AfD

Wenn Baer erläutert, wie das Bundesverfassungsgericht funktioniert, warum seine Entscheidungen so großes Vertrauen verdienen, dann schwingt oft auch Baers persönliche Perspektive mit.

Baer ist eben nicht irgendeine Ex-Verfassungsrichterin, vielmehr war sie die erste offen homosexuelle Verfassungsrichterin Deutschlands. Wenn Baer über den Wert von Vielfalt spricht, dann meint sie natürlich auch ihre eigene Perspektive als Frau, als Homosexuelle, als feministische Rechtswissenschaftlerin, die sie einbringen konnte. Auch sie konnte demnach zu besserer Rechtsprechung und besserer Akzeptanz des Gerichts beitragen. Auch sie hat dafür gesorgt, dass das Gericht "Urteile gegen Vorurteile" spricht.

Baers Vielfalts-Rhetorik endet aber, wenn es um die AfD und die von ihr vertretenen Milieus geht. Zwar stellt Baer fest, dass nur 34 Prozent der AfD-Anhänger:innen dem Bundesverfassungsgericht vertrauen (im Vergleich zu 88 Prozent in der übrigen Bevölkerung). Und sie hat ihr Buch ausdrücklich auch geschrieben, um das Vertrauen der AfD-Anhängerinnen in das Gericht zu erhöhen. Aber Baer kommt nicht zum naheliegenden Schluss, dass auch der AfD ein Nominierungsrecht bei der Richterwahl zugestanden werden sollte.

En passant erklärt Baer, dass "ganz rechte" Richter "kein Beitrag zur Vielfalt" wären, sondern eine Gefahr, “weil sie unabhängige Verfassungsgerichte und Gewaltenteilung nicht wollen”. Die Aussage ist schon für die AfD nur schwer zu beweisen. Und für mögliche Richter, die die AfD nominiert, dürfte sie erst recht nicht stimmen. Baer betont im Buch ja zurecht, dass BVerfG-Richter:innen nach ihrer Wahl in der Regel keinerlei Loyalität zu den Parteien mehr zeigen, die sie einst vorgeschlagen hatten.

Unter den Rechtsprechungs-Darstellungen ist das Kapitel zur Corona-Pandemie eines der interessantesten. Denn in der Pandemie ist es dem Bundesverfassungsgericht ausnahmsweise nicht gelungen, als ausgleichender Faktor wahrgenommen zu werden. Baer kann das letztlich nicht erklären. Sie behauptet vielmehr, das Gericht habe "gelbe Karten" verteilt. Aber es gab eben so gut wie keine Entscheidungen, die als "Ausgleich" verstanden wurden. Ob es an mangelnder Vielfalt im BVerfG lag?

Christian Rath ist rechtspolitischer Journalist und Autor des Buchs "Der Schiedsrichterstaat - Die Macht des Bundesverfassungsgerichts" (Wagenbach 2013).