Abgeordnetenrechte: Vom Charme des bei­nahe impe­ra­tiven Man­dats

Weil ihm seine Parteifreunde vorwarfen, er habe Fraktionsgelder veruntreut bzw. unterschlagen, bat der württembergische Landtagsabgeordnete Eugen Haller (1882–1971) im Dezember 1925 die Staatsanwaltschaft, gegen ihn zu ermitteln. Keine drei Monate später stellte die Behörde das Verfahren mangels hinreichenden Verdachts bereits ein.

Eine Bestimmung aus dem Landtagswahlgesetz machte jedoch ein weiteres Verfahren notwendig. Dort hieß es: "Ein Abgeordneter verliert seinen Sitz […] durch Austritt aus derjenigen politischen oder anderen Vereinigung, in deren Auftrag er von einer Wählervereinigung auf ihre Vorschlagsliste gesetzt wurde."

Seit 1913 SPD-Mitglied wechselte der gelernte Uhrmacher Eugen Haller 1917 nach Abspaltung ihres linken Flügels in die kriegskritische Unabhängige Sozialdemokratische Partei Deutschlands (USPD), war 1920 zum Mitglied der neuen Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD) geworden, für die er seit 1924 dem Landtag des freien Volksstaates Württemberg angehörte. Dort zählte er zum sogenannten rechten Flügel, was ihm Konflikte mit der stalinistischen KPD-Mehrheit eintrug. Nach 1945, er hatte Zuchthaus-, KZ- und Gestapo-Haft mit knapper Not überlebt, wurde Haller wieder aktives SPD-Mitglied.

In seinem überwiegend verbal ausgetragenen Streit mit Fraktion und Partei gab es zwar 1925/26 Unklarheiten, wer gegenüber wem was geäußert hatte, doch erklärte Haller offenbar nicht selbst den Austritt aus der KPD, sondern sollte mit möglicherweise unredlichen Mitteln – dem Vorwurf, in die Kasse gegriffen zu haben – herausgedrängt werden. Der württembergische Staatsgerichtshof stellte fest, dass ihm mit der Parteizugehörigkeit nicht auch sein Mandat verloren gegangen war, weil es am aktiven "Austritt" Hallers mangelte (Urt. v. 03.05.1926, AöR 50 [1926], S. 424–430).

Hamburger Blanko-Mandatsverzicht

Um ihre Genossinnen und Genossen in dem Fall loszuwerden, dass sie zu stark von der Parteilinie abweichen sollten, verlangte die KPD unter anderem in Hamburg die Abgabe eines undatierten Schriftstücks, mit dem diese ihren Mandatsverzicht erklärten. Kam es zum Streit, brauchte es nur noch eingereicht werden.

Wie eine Handvoll öffentlich gewordener, teils vor Staatsgerichtshöfen ausgetragener Fälle belegte, handelte es sich nicht nur um ein Mittel der kommunistischen oder anderer radikal linker Gruppierungen. Auch von Abgeordneten des völkischen bzw. deutschnationalen Spektrums wurde derlei verlangt. Ob und wenn ja, wie weit diese Praxis für Parlamentarier der verfassungstreuen Parteien galt – insbesondere SPD, Deutsche Demokratische Partei (DDP) und Zentrum – ist unklar. Diese etablierten parlamentarischen Kräfte verfügten im Zweifel aber über deliberative Mittel der internen Konfliktlösung.

Nach heutigem Recht wird ein Streit um Blanko- oder undatierte Erklärungen zum Mandatsverzicht durch Formzwang vermieden. So verlangte beispielsweise § 46 Abs. 1 Nr.  5 Bundeswahlgesetz von 1956, dass die Mitgliedschaft durch Erklärung zur Niederschrift dem Präsidenten des Bundestags oder vor einem inländischen Notar erklärt wird. Diese Regelung wurde seither nur um deutsche Auslandsvertretungen ergänzt, damit der Reise- bzw. Auswanderungslust arbeitsunwilliger Abgeordneter nichts im Weg steht. Die Verfassungen bzw. Landeswahlgesetze treffen inzwischen meist ähnliche Maßgaben.

In einem Fall aus Hamburg äußerte der gewitzte Jurist Fritz Morstein Marx (1900–1969) im Jahr 1926 rechtswissenschaftlichen Widerspruchsgeist. Er ist noch von Interesse, weil eine allzu fromme Auffassung vom freien parlamentarischen Mandat heute zu den volkstümlichen Klischees politischer Arbeit zählt.

Hermann Reich wollte nicht Schrödingers Parlamentskatze gewesen sein

Nachfolgender Vorgang war von Verblüffung geprägt – ob von gespielter oder echter, das lässt sich nicht mehr herausfinden. Leider war der Rundfunk noch nicht zugegen.

Zum Streit kam es im Fall von Hermann Reich (1886–1955), der eine noch etwas buntere Karriere im "roten" Spektrum politischer Gruppierungen durchlief als sein Genosse aus Württemberg. Vor dem Ersten Weltkrieg und dann wieder nach 1945 gehörte Reich der SPD an. In der Zwischenzeit durchlief er Stationen bei der USPD, dann deren Zusammenschluss mit der KPD zur Vereinigten Kommunistischen Partei Deutschlands (VKPD), gefolgt von der Kommunistischen Arbeitsgemeinschaft (KAG) und der Sozialistischen Arbeiterpartei (SAPD), letztere bekannt als kurzzeitige politische Heimat des späteren Bundeskanzlers Willy Brandt (1913–1992).

In der Sitzung der Hamburgischen Bürgerschaft vom 13. April 1921 verlas ihr Präsident eine Erklärung, wonach der Abgeordnete Reich auf sein Mandat verzichtet habe. Als Reich später am Tag den Sitzungssaal betrat, wurde er darum aufgefordert, den Raum zu verlassen, behauptete aber, von seinem Mandatsverzicht nichts zu wissen.

Die Sache wurde dem Bürgerschaftsausschuss für Wahlprüfung überwiesen, der den Abgeordneten dazu befragte, ob er die Unterschrift unter der Erklärung anerkenne, wie weit das Formular ausgefüllt war, als er es unterschrieb (sofern er das getan haben sollte) bzw. zu welchem Zweck die Unterschrift womöglich sonst (blanko) geleistet worden war.

Reich behauptete, sich nicht daran erinnern zu können, eine undatierte Verzichts- oder eine Blankoerklärung unterschrieben zu haben, er wisse aber, dass die KPD dies verlange, auch im Reichstag, dem er zeitweise parallel angehörte. Ihm sei nur ein Schreiben zugegangen, in dem die Partei angekündigt habe, schon alle Schritte zu seinem Ausschluss eingeleitet zu haben.

Der VKPD-Abgeordnete im Wahlprüfungsausschuss gab an, Reich habe gelogen. Jeder Abgeordnete seiner Partei müsse einen solchen Blankoverzicht erklären, weil er "sein Mandat nicht als Person, sondern nur als Mitglied der Partei erhalten habe, daß aber die Partei jederzeit ihren Einfluß auf die Beibehaltung des Mandats ausüben könne und auch das Recht habe, einem Abgeordneten sein Mandat abzuerkennen".

Die Ausschussmehrheit vertrat jedoch die Auffassung, dass ein solcher Verzicht gegen eine Regelung der Landesverfassung Hamburgs verstoße, die gleichlautend auch in der Reichsverfassung von 1919 zu finden war – und 1949 ihren Weg ins Grundgesetz fand: "Die Abgeordneten sind Vertreter des ganzen Volkes. Sie sind nur ihrem Gewissen unterworfen und an Aufträge nicht gebunden."

Die von der KPD geforderte Blankoerklärung führe – so stellte der Ausschussbericht fest – zu einer unzulässigen Bevormundung des Abgeordneten, "ja sogar zu einer Täuschung des Wählers, der dem Kandidaten unter der Voraussetzung seine Stimme gebe, daß dieser bei der Ausübung seines Mandats nicht einer dem Wähler unbekannten Verpflichtung unterworfen sei".

Kein Abgeordneter dürfe seine Zugehörigkeit zum Parlament vom Willen anderer Personen abhängig machen, weshalb die Erklärung Reichs selbst dann unwirksam wäre, sollte er sie eigenhändig unterzeichnet haben. Der Ausschuss empfahl dem Plenum der Hamburgischen Bürgerschaft zu beschließen, dass das Mandat nicht erloschen sei.

Das Parlament entsprach diesem Beschlussvorschlag des Wahlprüfungsausschusses.

Fritz Morstein Marx widerspricht der herrschenden Meinung

Der mit 26 Jahren noch junge Jurist Morstein Marx, in den gleichwohl große Erwartungen gesetzt wurden, er könne zur künftigen politischen bzw. administrativen Führung der Freien und Hansestadt Hamburg zählen, äußerte Zweifel an einer allzu glatten Lösung des Falles – und damit bis heute an einer herrschenden Meinung.

Fragwürdig war nach Morstein Marx, besagte Norm ohne Weiteres als Recht des einzelnen Abgeordneten zu verstehen. Artikel 8 der historischen Landesverfassung Hamburgs (heute Artikel 7 Absatz 1), Artikel 21 Reichsverfassung (1919) und Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) sprechen davon, dass "die" Abgeordneten als "Vertreter des ganzen Volkes" dienten. Also nicht "der" Abgeordnete. Dazu Morstein Marx:

"Dieser Grundsatz der Repräsentation besagt aber seinem Wortlaut im Grunde nichts weiter, als daß das Parlament das Volk repräsentiert. Der Repräsentationsgedanke in seiner Allgemeinheit ist also logisch ebenso sehr mit dem freien wie mit dem imperativen Mandat vereinbar; denn auch das imperative Mandat läßt ein Repräsentationssystem in der Weise zu, daß die Gesamtheit der Abgeordneten, eben 'die Abgeordneten', das ganze Volk – nämlich in seiner Differenziertheit ständischer, religiöser, landsmannschaftlicher Art – repräsentiert." (Hervorhebungen im Original)

Das imperative Mandat, das unter anderem die KPD für sich reklamierte, werde erst dann unzulässig, wenn man kurzerhand "die Abgeordneten" in den Singular setze, man also jeden einzelnen Abgeordneten als Repräsentanten der Volksgesamtheit verstehe. Diese Lesart, räumte Morstein Marx ein, "die in der Tat das imperative Mandat logisch ausschließt, ist im Laufe der Zeiten schlechthin herrschend geworden".

Für die Verhältnisse des ehrwürdigen "Archivs des öffentlichen Rechts" ungewohnt spöttisch äußerte sich Morstein Marx aber zu jener Formulierung, mit der diese Figur des freien Mandats in der herrschenden Meinung weiter abgesichert wurde:

“Daß der Abgeordnete bei seiner parlamentarischen Tätigkeit nur seinem Gewissen unterworfen ist, ist eine 'Rechtsnorm', die eher in einen Katechismus denn in eine Verfassung hineingehört. Ist übrigens das 'weite Gewissen' noch Gewissen im Sinne der Verfassung? Außerdem ist die Wendung irreführend, weil sie den Eindruck erweckt, als ob der Abgeordnete sich über die Rechtsordnung suverän [sic!] hinwegsetzen dürfe, sofern das sein Gewissen gebietet. Sie ist auch wenig schmeichelhaft, wenn sie die Gewissensunterworfenheit des Abgeordneten ausdrücklich konstituieren zu müssen glaubt.”

Die heute etwas ungebräuchliche Wendung vom "weiten Gewissen" bezeichnet eine Haltung, in der ein Mensch fast alles mit seinem Gewissen vereinbaren kann – die wenigsten Leute leben ja in einer Welt, in der sie ständig und für jede Entscheidung vor ihrem inneren sittlichen Gerichtshof eine italienische Oper aufführen. Ein Parlament, das Gewissensentscheidungen ausdrücklich von der Fraktionsdisziplin freigibt, macht sich aber selbst dann etwas lächerlich, wenn man keinen moraltheologischen Scharfsinn mitbringt.

Mindermeinung: Kein sittenwidriger Mandatsverzicht per Blanko-Erklärung

Streng genommen sei, meinte Morstein Marx, ein auf eine Unterlassung parlamentarischen Handelns gerichtetes Rechtsgeschäft nicht nach § 134 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) verboten, der Vorwurf eines nach § 138 Abs. 1 BGB sittenwidrigen Rechtsgeschäfts oft überspannt. Beschränkungen des "freien Mandats" seien nicht immer sittenwidrig:

"Es lassen sich immerhin Tatbestände denken, wo die Entscheidung" – dass ein sittenwidriges Rechtsgeschäft vorliege – "ohne große Schwierigkeiten getroffen zu werden vermag: so wenn der 'Auftrag' an den Abgeordneten durch klingende Münze bekräftigt wird. Wo um Geldesvorteils willen der Parlamentarier seine von Rechts wegen freie Betätigung beschränken läßt, wird diese rechtsgeschäftliche Beschränkung normalerweise gegen die guten Sitten verstoßen und deshalb schlechthin nichtig sein. Anders wenn die Befolgung der Instruktion durch nichts weiter als durch das Ehrgefühl des Parlamentariers gesichert ist, wenn die Instruktion aus der Programmgebundenheit der Partei heraus erfolgt und es sich für den Abgeordneten um rein politische Erwägungen handelt, die ihn instruktionsgemäß handeln lassen oder ihn zur Verwerfung der Instruktion bestimmen. Hier wird man mit dem Sittengesetz wesentlich vorsichtiger operieren müssen."

Bei der Ermittlung der "guten Sitten" werde man zudem "sagen müssen, daß in der parlamentarischen Praxis das imperative Mandat eine Tatsache ist". Wenn ein Abgeordneter gegenüber seiner Partei- oder Fraktionsführung blanko eine Verzichtserklärung abgebe, verpflichte er sich nicht rechtsgeschäftlich zum künftigen Verzicht, er erkläre ihn bereits. Werde das Formular dann eingereicht, fungiere die Parteiführung nur noch als Bote.

Wer hingegen wie die Hamburgische Bürgerschaft von der Ungültigkeit einer Blanko- bzw. undatierten Mandatsverzichtserklärung ausgehe, befürworte "damit den parlamentarischen Wortbruch. Daran ist gar kein Zweifel. Wer sich als Kandidat der Partei verschreibt, der muß diesen Pakt – und sei es selbst ein Pakt mit dem Teufel – erfüllen. Es ist im hohen Maße bedenklich, dem Paktanten ein juristisches Hintertürchen zu öffnen, durch das er gewandt entschlüpfen kann. Das ist eine Märchenpointe. Hier hat sich die Partei die Ihrigen erkoren; sie hat sie auf Herz und Nieren geprüft. Und die Verfassung, die Parteien nach Wahlstimmenzahl ins Parlament ziehen läßt, die darin eine wichtige Minderheitenschutzfunktion erfüllt: sie soll legalisieren, daß dies gottgewollte, ja: volksgewollte Fraktionsverhältnis durch eigenwillige Köpfe erschüttert wird? Das ist eine rechtliche Inkonsequenz, die leider keine rein theoretische ist. Wer nicht Fraktionsdisziplin üben will, der bleibe aus der Parteiliste heraus. Und im Fall des ernsten Konflikts während der Wahlperiode ist der gegebene Weg eben der des Mandatsverzichts. Stellt sich die Wählerschaft oder ein Teil der Wählerschaft hinter den Abgeordneten, so möge ihr überlassen bleiben, wie sie sich mit der Parteileitung auseinandersetzt."

Wer als Abgeordneter sein Wort gegeben habe, für eine politische Richtung zu streiten, solle dann auch bei seinem Wort bleiben. Mache sich eine Partei im disziplinierenden Umgang mit ihren Abgeordneten beim Wähler unbeliebt, bekomme sie das spätestens bei der nächsten Wahl zu spüren.

Es bleibt die Erkenntnis, dass man nicht alles haben kann

Das heutige Wahl- und Verfassungsrecht enthält, wie bereits erwähnt, Vorbeugungen gegen den blanko und vorab erklärten Mandatsverzicht: Bundestags- und Landtagsabgeordnete müssen sich in Person vor dem Parlamentspräsidenten äußern oder vor einem Notar. Wo diese formalen Vorkehrungen nicht genügen, wird wohl stets eine Sittenwidrigkeit der undatierten Erklärung angenommen.

Die Argumente des jungen Juristen Fritz Mortstein Marx aus dem Jahr 1926 sind jedoch alles andere als wertlos. Denn sie zeigen, dass die lieben Wählerinnen und Wähler eben nicht alles haben können, so schizoid sie sich auch sonst die Welt zusammenwünschen: den Abgeordneten als Inkarnation des Gewissens von höchster Individualität, als Vertreter des gesamten und zugleich als Vertreter jener Fraktion des Volkes, durch deren Vertrauen er gewählt wurde.

Selbst wer sich für die Dauer einer Wahlperiode als Volksvertreter verbindlich "mit dem Teufel" eingelassen habe, müsse sich daran halten, meinte Morstein Marx im Jahr 1926. Er vertraute darauf, dass das wählende Volk damit wenigstens wüsste, wen es vor sich hat – es sollte nicht darauf hoffen dürfen oder befürchten müssen, dass der einzelne Abgeordnete sich bald schon unter Berufung auf sein windiges Gewissen von einer teuflischen Parteilinie wieder entferne, ohne wenigstens vom Mandat zurückzutreten. Belohnt werden sollte das Wahlvolk – so die Idee – aber durch die Kehrseite der Disziplin, also durch klare, scharf zugeschnittene Parteiprogramme.

Ein gewitzter Jurist, der immer noch wiederzuentdecken ist

Dass er selbst nicht bereit war, sich auf Teufelspakte einzulassen, stellte Fritz Morstein Marx wenige Jahre später unter Beweis.

Obwohl – evangelisch und parteiungebunden – nicht unmittelbar bedroht, nutzte er die Möglichkeit, bereits 1933 in die USA zu exilieren. Ein vorangegangener Studienaufenthalt und die Kontakte seiner ersten Gattin Barbara Spencer Spackman (1905–1986), die aus einer akademisch und politisch hellwachen amerikanischen Familie stammte, erleichterten Morstein Marx, dort Fuß zu fassen.

Weil seinem Drängen, als Soldat der US-Streitkräfte gegen NS-Deutschland zu kämpfen, nicht entsprochen werden konnte, geriet Morstein Marx – es scheint eine Fügung glücklicher, teils abenteuerlicher Zufälle gewesen zu sein – 1942 in eine Position im "Bureau oft the Budget" des US-Präsidenten, wo er bis 1960 tätig blieb. Aufgrund seiner juristischen und seiner Verwaltungserfahrung erhielt Morstein Marx 1962 einen Ruf an die Hochschule für Verwaltungswissenschaft in Speyer. Einmal im Jahr, berichtet seine Biografin, die in Hannover lehrende Juraprofessorin Margrit Seckelmann (1970–), sei der sportliche Professor statt mit dem Bus zu Fuß rund 25 Kilometer von seinem Wohnort zum Lehrstuhl in Speyer angereist.

Neben dem ungleich bekannteren Juristen und Soziologen Niklas Luhmann (1927–1998) zählte Fritz Morstein Marx zu den deutschen Gelehrten, die früh einen offenen Blick für die Realität der öffentlichen Verwaltung in der modernen, demokratisch regierten Gesellschaft fanden – und ausgesprochen gewitzte, ja witzige Texte hinterließen.

Die FAZ meldete anlässlich einer lobenden Besprechung von Morstein Marx' "Einführung in die Bürokratie" im Jahr 1960 zwar, er sei bereits 1958 im Alter von 90 Jahren verstorben, tatsächlich starb Fritz Morstein Marx 1969 an den Folgen eines Unfalls, erlitten beim Klettern mit seiner Familie im Schwarzwald.

Hinweise: Der Aufsatz "Rechtswirklichkeit und freies Mandat" von Fritz Morstein Marx erschien im Archiv des öffentlichen Rechts, Band 50, Nr. 3 (1926), S. 430–450. Im gleichen Band von Interesse: Theodor von Pistorius: "Über den Einfluß des Fraktionswechsels auf das Abgeordnetenmandat nach dem württembergischen Staatsrecht" (S. 418–430). Eine Einführung bietet: "Postheroische Verwaltung: Fritz Morstein Marx" von Margrit Seckelmann, in: diess. & Johannes Platz (Hg.): "Remigration und Demokratie in der Bundesrepublik nach 1945. Ordnungsvorstellungen zu Staat und Verwaltung im transatlantischen Transfer". Bielefeld (Transkript) 2017, S. 131–152.