Lehrbuchfall des fragenden Ratsherrn: "Obszönität des Fragens", juristisch eingehegt

Im Jahr 1984 hatte es in Nordrhein-Westfalen Kommunalwahlen gegeben, die vielerorts Vertreter der "Grünen" und anderer linksorientierter Gruppen in die Rathäuser brachten. Das sollte dem Oberverwaltungsgericht NRW bald einige Arbeit bringen, stritt man sich jetzt um Fragen, die zuvor keine waren. Beispielsweise kam in diesen Jahren die Frage vors Verwaltungsgericht, ob Friedenstauben an Fraktionsbüro-Fenstern kleben dürften. Trick- und erfolgreich unterbanden große Ratsfraktionen die Entsendung von "sachkundigen Bürgern" kleiner Fraktionen in die Fachausschüsse, indem sie einfach ihre Ratsleute zu solchen "externen Experten" ernannten – die Obergrenze für "Sachkundige" war damit ausgeschöpft. Auch dieses Problem war in Münster zu richten.

Der Fall des fragenden Ratsherrn – wir dürfen mit Sicherheit annehmen, er zählte zum Rat der Stadt Aachen – betraf sein Recht, Fragen zu stellen. Fragen, die möglicherweise wichtige Geschäfte "seiner" Stadt betrafen. Seine Klage, so zu fragen, wie er das gerne wollte, wurde abgewiesen. Das Urteil lässt sich heute als sorgfältiger, ja klassischer Akt juristischer Auslegungskunst studieren (in: Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Münster und Lüneburg, Band 41, Seiten 196-201; Aktenzeichen 15 A 1473/87).

Indem es einem Volksvertreter den rechten Ort für seinen Fragehunger zuwies, berührte das Urteil auch Probleme, die heute in der Informationsgesellschaft – der wutbürgerliche Online-Abhängige will ja alles wissen, wenn er nicht ohnehin schon alles besser weiß – erst recht von Gewicht sind. Bevor der hoffentlich geweckte Auskunftsappetit nach der "Obszönität des Fragens" gestillt wird, soll hier zunächst der klassisch lehrbuchmäßige Fall präsentiert werden.

Ratsmitglieder – von Amts wegen persönlichkeitsgespalten

Seit einer Reform Ende der 1970er-Jahre kannte die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, also die "Verfassung" der Städte und Gemeinden, das Einwohnerfragerecht. Genaueres hatten die Städte selbst zu regeln. Das Oberverwaltungsgericht (OVG) in Münster zitiert aus der Geschäftsordnung des Rates der Stadt Aachen: "(J)eder Einwohner" könnte Fragen richten "an den Oberbürgermeister, ein anderes Ratsmitglied, eine Fraktion oder an den Oberstadtdirektor".

Zum Problem wurde das Fragerecht, als es nicht ein "einfacher" Einwohner, sondern ein Ratsmitglied wahrnehmen wollte. Der spätere Kläger richtete an einen Ratskollegen seine Frage, die – um es vornehm mit dem OVG auszudrücken – "dessen Verhalten anläßlich des Abschlusses eines Vertrages zwischen der Beklagten [der Stadt Aachen] und einem Dritten zum Gegenstand hatte".

Der Oberstadtdirektor – damals noch eigentlicher "Chef der Verwaltung" –, das Verwaltungsgericht Aachen und das OVG Münster vertraten die Auffassung, dass dem Ratsmitglied das Einwohnerfragerecht nicht zusteht. Das schlossen sie aus einer Vorschrift der Gemeindeordnung, die dieses Recht des Ratsmitgliedes abschließend regele – es darf in seiner Funktion von der Verwaltung Auskünfte verlangen. In Gemeinden, deren Geschäftsordnung ein Einwohnerfragerecht vorsieht, dürfen demnach grundsätzlich nur Einwohner ohne Sitz im Stadtrat die "Einwohnerfragestunde" nutzen.

Frage- bzw. Auskunftsrechte waren in dieser Form überhaupt erst 1979 in die Kommunalverfassung aufgenommen worden. Im Landtag von NRW herrschte offenbar einige Furcht vor Missbrauch der neuen Beteiligungsinstrumente, jedenfalls zitiert das OVG soweit aus dem Gesetzgebungsverfahren. Den Ausschluss des Ratsmitgliedes von der Einwohnerfragestunde begründet unter anderem ein Blick in die amtliche Begründung des Reformgesetzes, dessen Sinn "erklärtermaßen darin [bestand], die Möglichkeiten der Bürger zur Mitwirkung an der Gemeindeverwaltung zu verbessern [...] und der Gefahr einer Entfremdung zwischen Einwohnerschaft und Gemeindeverwaltung entgegenzuwirken."

Das erste Argument gegen das Einwohnerfragerecht eines Ratsmitglieds lautete also: Die Mandatsträger sollen nicht den einfachen Bürgern die (Frage-) Redezeit rauben.

Juristisch verpackt: "Obszönität des Fragens"

Mit seinem zweiten Argument gegen das Einwohnerfragerecht eines nordrhein-westfälischen Ratsherren näherte sich das OVG Münster dem Problem der "Obszönität des Fragens".

Der Gedanke, dass dem Fragenstellen schlechthin etwas "Obszönes" anhafte, stammt vom schweizerisch-israelischen Gelehrten Aron Ronald Bodenheimer, der 87-jährig im Winter 2011 verstarb. In seinem Buch "Warum? Von der Obszönität des Fragens" geht es überraschenderweise – denn Bodenheimer war auch Psychoanalytiker – nicht etwa um Fortpflanzungsfragen. Vielleicht ist es deshalb, obwohl der bekannte Management-Vordenker Reinhard K. Sprenger das Buch als eine Art "Quell-Code" seiner Ideen angibt und es auch sonst von allgemeinem Interesse wäre, eine etwas esoterische Studie geblieben.

Ein Aspekt von Bodenheimers "Obszönität" führt zum zweiten Argument des OVG: Man kann das Verhältnis von Frage und Antwort gleichsetzen mit dem Verhältnis von Herrn und Sklaven. Bodenheimer illustriert das am Beispiel des Militärs. Fordert ein Soldat von einem anderen, dass dieser "Rede und Antwort stehen“ müsse, würde dabei – im Vergleich zu mehr bürgerlichen Kommunikationsakten auf fast brutale Weise – eine Hierarchie durch Sprechakte hergestellt. Denn auch ohne weiteres Nachdenken ist in der Situation klar: Antworten muss nur der Untergebene. Wer fragt, steht höher. Wer sich Fragen verbitten darf, steht am höchsten.

Ein deutsches Gericht wird vermutlich nie über Hierarchiefragen so einfach zu schreiben versuchen, wie der jüngst verstorbene Gelehrte aus der Schweiz. Aber mit seinem zweiten Argument gegen das Einwohnerfragerecht eines Ratsmitglieds, klärte das OVG Münster seinerzeit doch die Hierarchie der Aachener Fragestellerei: Erstens, ein Ratsmitglied habe, weil das im Gesetz abschließend so geregelt ist, ein Fragerecht nur gegenüber der hauptamtlichen Verwaltung.

Zweitens: Will ein Ratsmitglied einem anderen auf den Zahn fühlen, seine Standpunkte, Meinungen, ja sogar 'gerichtsverwertbare' Auskünfte über sein informell-politisches Verhalten gewinnen, stehe ihm kein eigentliches Fragerecht zu. Hier verweist das Gericht die Stadträte auf ihre Fähigkeit zum Streit, zur Rhetorik, zur Informationsgewinnung unter Gleichrangigen – durch sprachlich ausgetragenen Konflikt.

Und drittens: Einwohnerfragen darf in Aachen nur ein "einfacher" Einwohner stellen, eine Regelung, der sich das Ortsrecht anderer Städte in Nordrhein-Westfalen nach der Entscheidung aus Münster ausdrücklich anschloss.

Zweites Bodenheimer-Problem im Recht der Demokratie

Wer fragt, der stellt sich in der Hierarchie über den, der zu antworten hat – so lautete eines der "Obszönitäts"-Indizien Bodenheimers. In Aachen und anderen Städten dürfte sich demnach der Bürger als Herr über seine Knechte im Rathaus fühlen.

Daran, dass sich die politisch mehr oder weniger interessierte Bürgerschaft einer durchschnittlichen nordrhein-westfälischen Stadt als "Herrin" und die öffentliche Verwaltung als ihre "Sklavin" verstünde, muss leider gezweifelt werden. Dazu ist die öffentliche Verwaltung hierzulande doch zu sehr in einer Strategie trainiert, die Bodenheimer in einem Kapitel unter "Mittel gegen das Befragtwerden" subsumiert. Die Strategie besteht, vereinfacht gesagt, im Folgenden: Wer befürchten muss, aufgrund seines Verhaltens, seiner Absichten oder Ideologien befragt zu werden, stellt die Fragen selbst, bevor die andere Seite überhaupt dazu kommt. Indem sie dann auch gleich die Antworten mitliefert, ist jedenfalls die kreativ-subversive Seite der gegnerischen Fragelust schon unterbunden.

Bodenheimer illustriert das an einem etwas antiquierten Beispiel. Wenn etwa ein religiöser Katechismus die Frage stelle: "Warum ist Gott heilig?", um gleich eine Anzahl dogmatischer Antworten zu geben, stelle sich die anarchistische Frage nach dem: "Woher wissen Sie überhaupt, dass es IHN gibt?" erst gar nicht.

Bodenheimer kannte nicht die um Längen subtilere Strategie deutscher Verwaltungen, sich gegen subversive Fragen von Volksvertretern zu immunisieren. Im Kern geht sie dabei vor, wie es der Gelehrte beschreibt: Die Verwaltung hat die Antwort im Zweifel immer schon gegeben, die Lösung schon entwickelt. Wie war noch gleich die Frage?

Ob er wohl ein Held der Vorhut war?

Vielleicht wälzen sich ja deshalb so komplexe Massen an Akten, Unterrichtungen und Gesetzgebungsunterlagen über die Abgeordneten der Volksvertretungen: Nicht die Probleme sind komplex. Sondern sie sind so umfangreich, weil möglichst viele mutmaßliche Fragen schon beantwortet, viele Lösungen schon gegeben sind, damit so "obszöne" Kinderfragen unterbleiben: Welche Sorgen treibt die Gesellschaft um, was kann Politik – überhaupt und effektiv – regeln, um sie zu lindern? Bekommen wir das nicht auch einfacher, verständlicher gelöst?

Das Problem einer überbordenden Komplexität treibt, soweit man das beobachten kann, längst nicht nur Bundestagsabgeordnete um. Sitzungsunterlagen beispielsweise zu Ausschusssitzungen eines Großstadtrats umfassen leicht mehrere Aktenordner – im Monatsrhythmus "abzuarbeiten". In so viel Papier stecken mit Sicherheit zu viele "Antworten", als dass man die Fragen noch wiederfände.

Mag sein, dass jenes Ratsmitglied, das 1989 seine Klage vor dem Oberverwaltungsgericht in Münster verlor, jene Sehnsucht mit einigem Zukunftspotenzial umtrieb: Dass es wieder erlaubt sei, einfache Fragen von der Hinterbank stellen zu können.

Man mag sich aber auch fragen, ob unsere komplexe Gesellschaft das noch hergibt.

Tiefergehendes und Weiterführendes

Für Juristen: "Komplexität und Normenklarheit – Oder: Gesetze sind für Juristen gemacht" von Emanuel Vahid Towfigh (PDF)

Für Philosophen: Aron Ronald Bodenheimer: "Warum? Von der Obszönität des Fragens". Stuttgart (Reclam), zuerst 1984, Neuauflage 2011.

Für Sparsame: Juli-Heft der Zeitschrift "brand:eins" unter dem Titel "Wir sehen alles. Aber was ändert das?", mit einem hübschen Fallbeispiel für gut 'informierte' Ignoranz in der Familienpolitik, zu finden im Artikel "Vorsicht, Studie!" von Birgit Kelle und Maria Steuer (Volltext|PDF)

Martin Rath, freier Journalist und Lektor, Köln; beobachtete in der jüngeren Vergangenheit – im Rahmen einer feuilletonistischen Feldforschung – parlamentarische Orientierungsmanöver im Kölner Rathaus am Beispiel von Vor-, Durch- und Nachspiel eines Fachausschusses.

 

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