Belohnungen für die Aufklärung von Straftaten: Einst ein luk­ra­tives Geschäfts­mo­dell

Es gibt einfache Verwaltungsvorschriften, in denen mehr juristischer Scharfsinn dokumentiert wird als in manchen rechtswissenschaftlichen Fachaufsätzen.
Unter einem abschreckend bandwurmartigen Titel gibt der Freistaat Sachsen ein Beispiel für diese etwas gewagte Behauptung.

Die "Gemeinsame Verwaltungsvorschrift des Sächsischen Staatsministeriums der Justiz und des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Aussetzung von Geldbelohnungen für die Mitwirkung von Privatpersonen bei der Aufklärung strafbarer Handlungen und bei der Ergreifung flüchtiger Straftäter" (VwV-Auslobung) vom 25. Januar 1999 regelt ein heikles Dienstgeschäft im Verhältnis von Devianz, Ökonomie und staatlicher Ordnung.

Nach dieser Vorschrift kann Privatleuten von den Strafverfolgungsbehörden eine Belohnung für ihren Beitrag zum Ermittlungserfolg versprochen werden, wenn es um die Aufklärung schwerwiegender oder spektakulärer, um terroristische oder extremistische Straftaten geht oder auch um die Ergreifung flüchtiger Personen.

Wirtschaftlich bleiben diese Vorgänge für den Fiskus des Freistaates Sachsen erstaunlich belanglos: Obwohl etwa im Jahr 2019 nach dem Juwelenraub aus dem Grünen Gewölbe in Dresden nicht weniger als 500.000 Euro ausgelobt worden waren, zahlte das Land zwischen 2019 und 2022 nur 37.000 Euro aus – und zwar in ganz anderen Angelegenheiten, unter anderem in Ermittlungsverfahren zu einer Brandstiftung und zu einer Serie von Kfz-Sachbeschädigungen.

Diese Zurückhaltung entspricht dem Geist der Vorschrift: Belohnungen bis 12.500 Euro stehen im Ermessen des Präsidenten des Landeskriminalamts, höhere Beträge bleiben dem Staatsministerium des Inneren vorbehalten, also dem Polizeiminister. Dabei wird überdies angemahnt:

"An das Aussetzen von Belohnungen ist ein strenger Maßstab anzulegen. Maßgebend hierfür sind die Schwere der Straftaten, der Umfang der durch sie entstandenen Schäden, der Grad der von ihnen ausgehenden Gefährdung sowie außergewöhnliche Begehensweisen und die Gefährlichkeit flüchtiger Täter. Belohnungen sollen deshalb erst dann ausgesetzt werden, wenn erste Ermittlungen erfolglos waren oder eine rasche Aufklärung geboten scheint."

Nicht unwichtig ist, dass die Entscheidung über eine Auszahlung erst zu ergehen hat, "sobald der in der Auslobung bezeichnete Erfolg" der Polizeiarbeit eingetreten ist. Zudem ist ein Bericht mit einem begründeten Verteilungsplan abzufassen, in dem – belegt nach den übrigen Akten – insbesondere "alle Personen angeführt werden, die aus eigenem Antrieb zum Erfolgseintritt beigetragen haben".
Das mag alles denkbar harmlos, naheliegend und bürokratisch langweilig wirken, ist aber doch nur einen Schritt vom Abgrund der Kommerzialisierung des schon sittlich Gebotenen entfernt.

Entgleist: Mutterland der populären und populistischen Polizeiarbeit

Wie grässlich ein amtlich schlecht geregeltes Belohnungswesen nicht nur scheitern, sondern sogar in das Gegenteil des Gewünschten umschlagen kann, stellte ausgerechnet London unter Beweis – also jene westliche Metropole, die wie kaum eine zweite das populäre Bild moderner Kriminalistik und Polizeiarbeit geprägt hat.
Mit rund 600.000 Einwohnern war London am Beginn des 18. Jahrhunderts die zweitgrößte Stadt weltweit, nur Beijing zählte mehr Menschen. Nach dem republikanischen Intermezzo der Jahre 1649 bis 1660 stand dem Königreich endlich ein Fürst vor, der den Geschmack des landbesitzenden Adels und des kaufmännischen Bürgertums traf – im Grunde bis heute eine finanzbewusste Republik im Karnevalskostüm.

Die neuartige, relativ (vorzensur-) freie Presse berichtete, weil sich das gut verkaufen lässt, viel zur um sich greifenden Alltagskriminalität. Dieser frühe Sensationsjournalismus stammte beispielsweise aus der Feder von Daniel Defoe (1660–1731), sonst bekannt als Erfinder des Projektmanagements.

Obwohl die wachsende Londoner Bevölkerung unter den häufigen Diebstählen litt, wäre die Idee einer gut organisierten Polizei, etwa in der Hand des regierenden Fürsten, wohl als kontinentale Scheußlichkeit, ja als Frevel am britischen Freiheitsgeist abgetan worden. 

Bis zum Ende des 19. Jahrhunderts traf in Großbritannien ein buchstäblich mittelalterlicher Justizbetrieb auf eine jedenfalls ökonomisch sehr dynamische Gesellschaft. Dann erfand Arthur Conan Doyle (1859–1930), selbst ein scharfer Kritiker der verstaubten Justiz, seinen Sherlock Holmes und machte vergessen, dass die moderne Polizei seit 1882 zum Beispiel aus Berlin kam.

Im London des frühen 18. Jahrhunderts ging es sehr robust zu. Beispielsweise erwarb ein Charles Hitchen (1675–1727) das Amt eines "Under Marshals" der City of London als Pfründe. Überführte er Diebe, fiel die ausgelobte Belohnung an ihn. Hinzu kamen unter anderem Einkünfte, die in einer Grauzone aus Strafverfolgung und Schutzgelderpressung unter Prostituierten und Homosexuellen anfielen. Er selbst schied nach "Sodomie"-Vorwürfen aus dem Amt.

Seit 1713 erhielt Hitchen Konkurrenz durch einen selbsternannten Diebesfänger, "Thief-Taker General", den bis heute in der populären Kultur bekannten Jonathan Wild (ca. 1682–1725). Sein Geschäftsmodell beruhte neben den gelegentlichen, aber beachtlichen Prämien für die Auslieferung von Dieben an die Strafjustiz – 40 Pfund, nach heutigem Wert rund 9.000 Euro – darauf, dass seine Mitarbeiter selbst auf Diebeszug gingen, um die Beute auf gleichsam amtlichem Wege gegen Belohnung an die rechtmäßigen Eigentümer zurückzugeben.

Das Wild’sche Geschäft im Belohnungswesen lief zwölf Jahre lang gut, begleitet vom frühen, ihm nicht abgeneigten Sensations-Journalismus. Nachdem sein Ruf in der Presse gelitten hatte, wurde Wild schließlich wegen eines relativ harmlosen Hehlerei-Tatbestands zu der in Großbritannien üblichen Strafe verurteilt und am 24. Mai 1725 vor begeisterten Publikumsmassen in Tyburn gehängt.

Auch beim deutschen Beamten gab es einige Belohnungsprobleme

Das historische London mag ein beinahe exotischer Ort sein. Zur Exotik trägt bei, dass es nicht zum Selbstbild des deutschen Beamten gehört, Leistungen gegen Geld zu erbringen.

Das Alimentationsprinzip, nach dem von höherer Stelle bis zum Lebensende ein angemessener Unterhalt gewährt wird, soll die Beamtinnen und Beamten dazu motivieren, unabhängig und allein nach rechtlichen sowie nach den sittlichen Maßstäben ihres Amtes staatstreu zu dienen. Für etwas belohnt zu werden, das ohnehin rechtlich zu tun geboten ist, lässt sich damit schwer vereinbaren, vielleicht auch gar nicht. Eine Leistungskomponente kann in der Alimentation zwar berücksichtigt werden, die Versorgung für treues Dienen steht aber unbedingt im Mittelpunkt.

Obwohl diese Logik recht simpel ist, folgte ihr auch der moderne deutsche Staat nicht immer. Ein Feld für besondere Belohnungen ergab sich vor allem für Beamte, die bis zum Ausbau des westdeutschen Sozial- und Verwaltungsstaates oft unter beinahe armen wirtschaftlichen Verhältnissen lebten, insbesondere für Bahn- oder Postbedienstete.

Um bei der Zahlung einer Belohnung bloß nicht ins synallagmatische Verhältnis von Dienstleistung gegen Entgelt zu geraten, wurden allerdings überwiegend ganz besondere Anlässe gewählt, die vom Beamten nicht oder nur schwer aktiv gesucht oder bewirkt werden können. So findet sich beispielsweise die Belohnung eines Bahnbeamten dafür, dass er sich am Löschen eines brennenden Packwagens beteiligt hatte (Bundesdisziplinarhof, Urt. v. 04.05.1960, Az. I D 56/58).

Die Eisenbahndirektion Karlsruhe gewährte einem ihrer Bahnbeamten 1950 eine Belohnung von 10 Deutsche Mark (DM), weil er sich tatkräftig an der Festnahme eines Taschendiebes beteiligt hatte (Bundesdisziplinarhof, Urt. v. 09.02.1955, Az. I D 155/53).

Ein tüchtiger Zollsekretär aus dem badischen Kirschwassergürtel bezog zwischen 1958 und 1961 mehrfach Belohnungen dafür, dass er Zuwiderhandlungen gegen das Branntweinmonopolgesetz aufgedeckt hatte, insgesamt beachtliche 518 DM, was ungefähr einem durchschnittlichen Monatseinkommen in Westdeutschland entsprach (Bundesdisziplinarhof, Urt. v. 04.01.1966, Az. I D 35/65).

Für besondere Aufmerksamkeit und überlegtes Handeln beim Aufdecken eines Schmuggels erhielt einer seiner Kollegen 1952 nicht weniger als 200 DM – circa das Vierfache dessen, was ein Lehrling in einem guten Ausbildungsbetrieb im Monat verdiente (Bundesdisziplinarhof, Urt. v. 04.05.1962, Az. I D 74/61).

Nicht zufällig wird hier der Bundesdisziplinarhof, seinerzeit ein eigenständiges Bundesgericht für Angelegenheiten der Amtszucht, als Quelle herangezogen. Denn Erwähnung fanden die Belohnungen im Verlauf von Disziplinarverfahren, die gegen diese Beamten bei anderen Gelegenheiten angestrengt wurden.

In den 1950er bis frühen 1970er Jahren sind in Urteilen zu Disziplinarsachen meist "kleiner" Beamter sehr oft Belohnungen dokumentiert, die vom Dienstherrn zum Beispiel für außerordentliche Umsicht bei Unfällen oder der Abwendung von Straftaten geleistet wurden.

Dass eine Aufweichung des Alimentationsprinzips die Beamten für spätere Delikte im Amt anfällig gemacht haben könnte, denn oft geht es bei den erwähnten Verfahren im weitesten Sinn um Korruptionskriminalität, wurde vom Bundesdisziplinarhof – soweit erkennbar – nie soziologisch reflektiert. Freilich fiel das Ganze auch in eine Zeit, als psychologische und soziologische Figuren noch nicht das Alltagsdeutsch durchdrungen hatten – vom Denken lässt sich das ja leider bis heute nicht behaupten.

Ein bundesdeutscher Jonathan Wild würde in Aachen gearbeitet haben

Mit einer Durchbrechung des Alimentationsprinzips in Form von Belohnungen droht eine Kommerzialisierung von dienstlichen Kompetenzen, amtlich erlangtem Sonderwissen und einer Handlungsmacht, die allein nach rechtlichen und sittlichen Maßstäben des Amtes ausgeübt werden soll.

Zu einer gewissen Blüte reifte das Problem dort, wo es etwas zu verdienen gab und zugleich die sittliche Qualität des rechtlich Gebotenen von jeher stark angezweifelt wurde: bei der Erhebung von Zoll an den Außengrenzen.

Hier blieb es auch nicht bei der Belohnung für gelegentliche, ganz und gar außerhalb der gewöhnlichen Dienstvorgänge liegende Leistungen, die Zollverwaltung belohnte ihre Beamten systematisch für Such- und Fangkünste.

Vom "Thief-Taker General" wird in der populären Kultur bis heute erzählt, so spielte Jonathan Wild etwa neuerdings in Ben Aaronovitchs "Der Galgen von Tyburn" (2017, "The Hanging Tree", 2016) eine Rolle. Seine weitläufig formverwandten deutschen Kollegen hatten nur im rheinischen Karneval der 1950er Jahre einen Gastauftritt – und auch das scheint inzwischen vergessen zu sein.

Zu einem Zollbeamten, der im deutsch-niederländisch-belgischen Grenzdreieck bei Aachen eingesetzt wurde, dokumentierte der Bundesdisziplinarhof einerseits allein "für Aufgriffe in der Zeit vom 1. Januar bis 17. März 1953 eine Belohnung von 100 DM". Das war viel Geld, nicht nur gemessen daran, dass er wegen Lungendurchschuss im Zweiten Weltkrieg eine Kriegsversehrtenrente von kargen 18 DM monatlich bezog.

Disziplinarisch gemaßregelt wurde dieser Beamte andererseits unter anderem deshalb, weil er bei einem Spaziergang – illegal mit seinem Diensthund auf der anderen Seite der Grenze – ein Versteck mit Röstkaffee entdeckt und sich kurzerhand mit dieser heißbegehrten Schmuggelware selbst versorgt hatte (Urt. v. 26.09.1956, Az. III D 107/55).

Den Anlass für das heiße Begehren schuf der neue Nachkriegsstaat selbst: Zusammen mit der neuen Währung, der Deutschen Mark, war nach dem 20. Juni 1948 eine Kaffeesteuer eingeführt worden – mit einem derart hohen Tarif, dass sich die spätere SPD-Bundestagsabgeordnete Gertrud Lockmann (1895–1962) rhetorisch dazu verstieg, den alliierten Urhebern dieser Steuergesetzgebung eine "Morgenthau-Stimmung" zu unterstellen, also die Absicht der vorsätzlichen Zerstörung der deutschen Volkswirtschaft.

Morgenthau-planmäßige Kaffeesteuer = Grenzgewaltregime = Belohnungsproblem

Die zunächst 54 DM Steuer je Kilo Röstkaffee wurden zwar rasch auf 13 DM gesenkt, was zu einem Einzelhandelspreis zwischen 28 und 32 DM führte. Insbesondere aus den Niederlanden oder Belgien unversteuert über die Grenze gebrachter Röstkaffee war jedoch für 11 bis 18 DM deutlich günstiger zu haben, wie die Historikerin Monika Sigmund (1965–) in ihrer Dissertation ("Genuss als Politikum", 2015) anführt. Ein Viertelliterglas Bier kostete 34 Pfennig, ein Kilogramm Brot 40 bis 50 Pfennig.

Der Schmuggel nahm ein derart krasses Ausmaß an, dass die Presse spekulierte, der Wiederaufbau einiger während der Ardennenkämpfe 1944/45 stark zerstörter Dörfer – namentlich von Schmidt im berüchtigten Hürtgenwald – sei aus verbotenen Kaffeegeschäften finanziert worden.

Es drohte Gewalt an der Grenze, von der Schusswaffe wurde Gebrauch gemacht. Zwischen 1946 und 1952 kamen, so Sigmund, allein im Raum Aachen 31 Schmuggler und zwei Zöllner ums Leben, 1948 starb etwa der 14-jährige Schüler Horst Klinger, mit 500 Gramm Kaffee auf der Flucht erschossen.

Die von der Zollverwaltung systematisch ausgelobten Belohnungen ließen sogar in der damals nicht zu offener Staatsskepsis neigenden Justiz erste Zweifel keimen, ob die gewonnenen Erkenntnisse im Strafverfahren noch zulasten der Angeklagten verwertet werden durften.

In einem Urteil zu Vorgängen aus dem Aachener Kaffeeschmuggel entschied beispielsweise der Bundesgerichtshof am 27. Januar 1965 einerseits zwar, dass das zollamtliche Belohnungswesen nicht schlechthin zur Unverwertbarkeit der durch Prämien motivierten Aussagen führe, kam zu dieser Würdigung andererseits jedoch auch deshalb, weil das Landgericht Aachen in einem Fall – eine Zahlung von damals exorbitant hohen 1.000 DM – eine Aussage als unverwertbar erklärt, also alle anderen Belohnungszusagen einzeln geprüft und als unproblematisch gewertet hatte (Az. 2 StR 460/63).

Im Karneval wurden, wie erwähnt, die Absurditäten des Grenzregimes und der rheinisch-niederländische Kaffeeschmuggel seinerzeit immerhin besungen. Aber noch nicht einmal der arme Horst Klinger, mit 500 Gramm Kaffee auf dem Fahrrad erschossen, brachte es zum traurigen Nachruhm eines Jonathan Wild.

Wenn heute manchmal fantasiert wird, die Beamtenschaft solle vorzugsweise nach ökonomischen Leistungsprinzipien arbeiten, und zu allem Überfluss die geografischen Außengrenzen zum politischen Fetisch werden, wird man ein Lob auf die sächsische Verwaltungskunst singen müssen.

Denn durch eine philosophische Brille gelesen hilft die "VwV-Auslobung" immerhin, die Grenzen der Wirksamkeit eines modernen Beamtenstaates zu verstehen.