EuGH zum Assoziierungsabkommen: Türken brau­chen Visum für Deut­sch­land

1963 schlossen die Türkei und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft sowie deren Mitgliedstaaten ein Assoziierungsabkommen. Damit sollten die Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien gefördert werden, um die Lebenshaltung des türkischen Volkes zu verbessern und später den Beitritt der Türkei zur Gemeinschaft zu erleichtern. Das Abkommen sieht unter anderem vor, dass die Vertragsparteien alle Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs aufheben.

Das 1970 unterzeichnete Zusatzprotokoll zu diesem Abkommen enthält eine Stillhalteklausel, die es den Vertragsparteien untersagt, nach Inkrafttreten des Protokolls neue Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs einzuführen.

Behörden verweigern Türkin Visum für Familienbesuch

Die Klägerin Leyla Demirkan ist türkische Staatsangehörige. Die deutschen Behörden hatten ihr ein Visum für den Besuch ihres in Deutschland wohnenden Stiefvaters verweigert, wogegen sie sich gerichtlich wehrt.

Sie beruft sich dabei auf die Stillhalteklausel im Zusatzprotokoll, die die Einführung neuer Beschränkungen wie einer Visumpflicht verbiete, und zwar nicht nur gegenüber denjenigen, die eine Dienstleistung erbringen wollen ("aktive" Dienstleistungsfreiheit), sondern auch gegenüber denjenigen, die eine Dienstleistung in Anspruch nehmen wollen ("passive" Dienstleistungsfreiheit).

Sie selbst sei potenzielle Empfängerin von Dienstleistungen während ihres Besuches in Deutschland. Überdies konnten Türken bei Inkrafttreten des Zusatzprotokolls Deutschland ohne Visum besuchen. Auf diesen Stand würde die Stillhalteklausel die Rechtslage einfrieren, so dass die erst 1980 eingeführte allgemeine Visumpflicht für sie nicht gelte.

Passive Dienstleistungsfreiheit schützt Türken nicht

Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Berlin-Brandenburg legte in zweiter Instanz das Verfahren dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) vor, der die Argumentation der Klägerin nun ablehnte und damit den Schlussanträgen des Generalanwalts folgte (Urt. v. 24.09.2013, Az. C-221/11).

Der Begriff "freier Dienstleistungsverkehr" in der Stillhalteklausel des Zusatzprotokolls umfasse nicht die passive Dienstleistungsfreiheit. Anderes gelte für Unionsbürger, die sich etwa als Touristen oder Patienten in einem anderen Mitgliedstaat aufhalten. Diesen gewährten die Verträge auch eine passive Dienstleistungsfreiheit.

Grund für diese Differenzierung seien die grundlegenden Unterschiede zwischen den Unionsverträgen einerseits und dem Assoziierungsabkommen und seinem Zusatzprotokoll andererseits. Anders als die Unionsverträge verfolge das Abkommen ausschließlich einen wirtschaftlichen Zweck und nicht die Entwicklung einer generellen Freizügigkeit.

Hinzu komme, dass der Assoziationsrat, der gemäß dem Zusatzprotokoll schrittweise die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs beseitigen soll, bisher keine Maßnahme ergriffen habe, die dessen Verwirklichung substanziell vorantreiben würde. Es gebe auch keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Vertragsparteien auch türkischen Staatsangehörigen auch die passive Dienstleistungsfreiheit gewähren wollten.

cko/LTO-Redaktion