Wohnsitzauflage für anerkannte Flüchtlinge: Warten auf den EuGH

In der politischen Debatte zur Flüchtlingskrise wird aktuell eine Residenzpflicht für anerkannte Flüchtlinge diskutiert. Daniel Thym erklärt, wie ein baldiges EuGH-Urteil den Weg für eine solche Regelung im deutschen Gesetz ebnen könnte.

 

In der Flüchtlingsdebatte greift die Einsicht um sich, dass der Staat die Einreise und die Integration von Ausländern mit regelnder Hand steuern sollte. Mit der faktischen Grenzöffnung verschwand teilweise auch die Steuerungsfähigkeit des Staates, die nun Schritt für Schritt wiederhergestellt werden soll. Ein Baustein hierfür ist ein aktueller Vorschlag: die Einführung einer Wohnsitzauflage für anerkannte Flüchtlinge.

Bisher genießen anerkannte Flüchtlinge ein Freizügigkeitsrecht, das dazu führt, dass sich viele Personen mit demselben soziokulturellen Migrationshintergrund in bestimmten Städten sammeln. Nun stellen derartige geographische Siedlungsschwerpunkte nicht automatisch ein Problem dar, können sich jedoch zu einem entwickeln, wenn eine Clusterbildung die gesellschaftliche Integration erschwert, weil die betroffenen Kommunen überfordert sind und sich zudem segmentierte Teilgesellschaften bilden. Dieser Entwicklung könnte man vorbeugen, indem man anerkannten Flüchtlingen den Zuzug in bekannte Ballungsgebiete  verwehrt.

Dies wirft die Frage auf, ob eine Wohnsitzauflage überhaupt zulässig wäre. Tatsächlich steht dies keineswegs fest, weil die Freizügigkeit von Flüchtlingen im Europa- und Völkerrecht verankert ist und daher rechtliche Fallstricke die gesetzliche und praktische Ausgestaltung einer Wohnsitzauflage erschweren.

Rechtliche Ausgangslage in Deutschland…

Das Beispiel der Wohnsitzauflage zeigt, wie komplex die Rechtsordnung gerade im Bereich des Ausländer- und Asylrechts geworden ist, wenn dieses durch eine wilde Gemengelage von nationalem und überstaatlichem Recht geprägt wird. Speziell das Europa- und Völkerrecht schränkt die Handlungsfähigkeit des Gesetzgebers ein, während das nationale Verfassungsrecht einer Wohnsitzauflage wohl nicht entgegenstünde.

Auf das Freizügigkeitsgrundrecht nach Art. 11 Grundgesetz (GG) können sich Flüchtlinge ohnehin nicht berufen, weil es nur für deutsche Staatsangehörige gilt. Stattdessen greift die allgemeine Handlungsfreiheit, die nach Meinung des Bundesverwaltungs- und des Bundesverfassungsgerichts die Zuweisung eines Wohnorts an Ausländer traditionell zulässt – und zwar speziell in Situationen des Sozialleistungsbezugs. Dies gilt für Asylbewerber ebenso wie für jüdische Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion und sogar für Spätaussiedler. In all diesen Fällen akzeptierten die Gerichte eine Wohnsitzauflage nach deutschem Verfassungsrecht.

Entsprechende Einschränkungen gibt es auch für Asylbewerber, denen gerade erst eine verlängerte Residenzpflicht von bis zu sechs Monaten nach § 59a des Asylgesetzes (AsylG) auferlegt wurde, solange sie in einer Erstaufnahme wohnen müssen. Europarechtlich ist dies nach Art. 7 der Asyl-Aufnahme-Richtlinie 2013/33/EU auch zulässig .

… und international

Bei anerkannten Flüchtlingen ist die Situation jedoch eine andere, weil Art. 26 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) die Freizügigkeit gewährleistet – freilich eingeschränkt um den Zusatz, dass die Freizügigkeit nur "vorbehaltlich der Bestimmungen [gilt], die allgemein auf Ausländer unter den gleichen Umständen Anwendung finden." Dies hat zur Folge, dass nach der Asylanerkennung andere Regeln gelten als während des Asylverfahrens.

Völkerrechtlich erfasst diese Garantie nur Flüchtlinge im Sinn der GFK, also Personen, die eine individuelle Verfolgung befürchten. Für Personen, die vor Bürgerkriegsgefahren fliehen, greift die GFK nicht, wohl jedoch der sogenannte subsidiäre Schutz nach EU-Recht. Dieses übernimmt in Art. 33 der Asyl-Qualifikations-Richtlinie 2011/95/EU die GFK-Garantie und erstreckt sie auf den subsidiären Schutz. Erneut gilt jedoch keine umfassende Freizügigkeit, sondern in der Formulierung des EU-Rechts nur "unter den gleichen Bedingungen und Einschränkungen wie für andere Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig [...] aufhalten."

Nach Maßgabe dieser europa- und völkerrechtlichen Einschränkungen darf man davon ausgehen, dass Wohnsitzauflagen grundsätzlich möglich sind, soweit diese für alle Ausländer gelten und nicht nur für Flüchtlinge. In Deutschland geht dies bisher aber nicht, weil das Bundesverwaltungsgericht sich auf eine andere Betrachtungsweise der GFK festlegte.

Zitiervorschlag

Daniel Thym, Wohnsitzauflage für anerkannte Flüchtlinge: Warten auf den EuGH. In: Legal Tribune Online, 14.01.2016, http://www.lto.de/persistent/a_id/18137/ (abgerufen am: 30.07.2016)

Infos zum Zitiervorschlag
Kommentare
  • 14.01.2016 17:48, Anton

    Viel Dank für die Info. Ein wesentlicher Aspekt kommt leider etwas zu kurz. Ich meine damit das, was als Integration in den Arbeitsmarkt bezeichnet wird. Hier geht es bei der Freizügigkeit nämlich nicht mehr nur um ein individuelles Recht, sondern vor allem um eine Notwendigkeit. Egal ob sich dadurch Ballungsgebiete von Ausländern bilden, wichtig ist die Möglichkeit dorthin zu gehen, wo es Arbeit gibt. Dies trifft auch international zu, d.h. sog. "Wirtschaftsflüchtlinge" suchen oft nur dort existenzsichernde Arbeit, wo sie diese vermuten. Es trifft jedoch ebenso auf nationaler Ebene zu. Auch innerhalb Deutschlands macht es keinen Sinn, Ausländer in Gebiete zu schicken, wo es kaum Arbeit gibt. Das Ziel einer Integration in Arbeit schränkt also die Möglichkeit einer Beschränkung der Freizügigkeit logischerweise ein. Und bisher glaubte man, dass dieses Grundrecht auch wirtschaftlichen Interessen dient, nicht nur bezüglich freier Kapital-, Waren- und Dienstleistungsfreiheit, sondern auch bezüglich der von einem Arbeitsplatz abhängigen Menschen und deren Möglichkeit sich frei bewegen zu können, um einen Arbeitsplatz zu finden. Auf dieser wirtschaftspolitischen Logik basiert ja auch das Recht auf betriebsbedingte Kündigungen. Denn die Sozialsysteme werden in solchen Fällen am meisten dadurch entlastet, dass sich die Gekündigte umorientieren können, nicht nur durch Umschulung usw., sondern auch durch Flexibilität bezüglich Arbeitsplatzsuche.
    Auf diesem Hintergrund ist auch die Verknüpfung von Art. 23 und 26 GFK durch das BVerwG weniger kompliziert, als es vielleicht erscheinen mag. Denn sobald es um die Arbeit geht, unterscheidet sich die Problematik eines deutschen Arbeitnehmers nicht von der eines ausländischen. Entweder er findet Arbeit oder es ist auf soziale Unterstützung angewiesen. Die Besonderheit besteht bei Ausländern nur darin, dass es hier eine besondere Art von Sozialleistung gibt (zusammengefasst unter dem Begriff "Ausländerrecht"). Streng genommen besteht sogar keine rechtliche Verknüpfung von Arbeitsleistung und Asyl, sofern der Asylantrag sachlich berechtigt ist. Und eine Integration ist dann besonders schwierig, wenn der Aufenthalt des Asylberechtigten sich nur darauf beschränkt, diesen Status nur solange in Anspruch zu nehmen, wie die Verfolgung im Heimatstaat besteht (auch bei Bürgerkriegsflüchtlingen kann oft von einer ähnlichen Interessenlage ausgegangen werden). So bald jedoch Integration - naheliegend - mit Arbeit im Zufluchtsland verbunden wird, kann aus wirtschaftspolitischen Erwägungen kein Unterschied zwischen inländischen und ausländischen Arbeitnehmer mehr gemacht werden, sei es bei der Freizügigkeit, sei es bei den Sozialleistungen und natürlich auch bei der Bezahlung (Stichwort: Mindestlohn). Ein Problem gibt es natürlich, aber es betrifft alle Arbeitssuchenden egal welcher Herkunft: Kann denn Deutschland überhaupt noch genügend an Arbeit anbieten? Hier hat sich einiges deutlich geändert. Vor 30 Jahren gab es noch genug Hilfsarbeit, bei der kaum sprachliche Kenntnis erforderlich waren. Dies ist heute anders. Dies liegt jedoch nicht an der hohen Zahl von Flüchtlingen, sondern an einer strukturellen Veränderung im Bereich Arbeitsangebot und -nachfrage. Dieses Problem wird durch die Flüchtlingsproblematik nur nach vorne geholt. Man kann gespannt sein, wie die Rechtsprechung damit zu recht kommt. Ob da eine staatlich gesteuerte "negative Freizügigkeit" funktioniert, erscheint mir äußerst fraglich.

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  • 16.01.2016 00:22, Rudy

    Aslybewerber wie auch anerkannte Asylanten halten sich in der Regel nur "vorübergehend" in einem Asyland auf (nur für die Dauer deren Schutzbedürftigkeit zB bei Krieg in deren Heimat/Herkunftsland). Das ist auch so in den Genfer Konventionen enthalten. Von daher unterliegen Asylbewerber sehr wohl dem Regelungsbedarf des Gastlandes, dem sie sich unterstellen müssen.
    Dazu gehört auch, ob Asylbewerber bzw. anerkannte Asylanten überhaupt eine Arbeitserlaubnis für den vorübergehenden (temporären) Aufenthalt im Gastland gewährt wird. Wird er ihnen gewährt, hat der Staat hierzu ebenfalls eigene Regelungsmöglichkeit, wie zB die Wohnsitzauflage. Das kann damit begründet sein, dass Asylanten einer bestimmten Gemeinde zugewiesen sind, und der Staat pro Flüchtling/Asylant der Gemeinde monatlich 750,- EUR zahlt. Eine Umverteilung der kommunalen Lasten/Einnahmen ist Staatsaufgabe. Hier kann man den Flüchtlingen/Asylanten nicht gleichstellen mit regulärem Migranten oder gebürtigem Inländern, für die wiederum jeweils eine andere Rechtsgrundlage anzuwenden ist. Der Migrant unterliegt allgemeinen Landesgesetzen. Der gebürtige Inländer hat aber auch Anspruch auf das Grundgesetz, dass im Prinzip nur "für das gesamte deutsche Volk" gilt (also nicht für Ausländer, und nicht für Asylbewerber oder anerkannte Asylanten). Das Grundgesetz enthält lediglich nur Artikel 16 wie Deutschland Asyl gewährt, worauf die Asylanten/bewerber aber auch keinen eigenen Anspruch haben, sondern das der Staat dem deutschen Volk mit Artikel 16 einen Garantie-Rahmen gewährt, der nicht über- oder unterschritten werden solle (ähnlich Eigentumsgarantie usw.).
    Zuletzt darf man Asyl-Recht nicht mit einer regulären Einwanderung verwechseln. Reguläre Einwanderer bedürfen für die Einreise ein Visum und müssen auch weitere Auflagen erfüllen, wobei sie vorrangig sich selbst finanzieren müssen (also anders als bei Asylbewerbern).
    Die Wohnsitzauflage ablehnen zu wollen, weil Asylanten "deshalb nicht dort hingehen könnten, wo sie Arbeit fänden", sehe ich als falschen Ansatzpunkt. Auch Hartz4-Empfänger haben keine Chance auf einen Wohnortwechsel, außer wenn sie einen neuen Arbeitsplatz an einem anderen Wohnort nachweisen können (nicht nur behaupten). Die Wohnsitzauflage gegenüber Asylbewerber/Asylanten entspricht somit dem gleichen Recht des Staates/Kommunen wie bei Hartz-4 Empfänger, damit Sozialbedürftige nicht beliebig von Stadt-X zu Stadt-Y abwandern, und damit überhöhte Sozialzentren bilden.
    Ich finde eine Wohnsitzauflage für Asylbewerber und für anerkannte Asylanten für richtig, nach dem Motto "gleiches Recht für alle" (inbezug allgemeiner Landesgesetze). Man kann die inländischen Hartz4-Empfänger nicht schlechter stellen dürfen als die Asylbewerber/Asylanten, die sich nur vorübergehend im Inland aufhalten wollen.
    Ansonsten könnten Ausländer weiterhin als reguläre Einwanderer nach Deutschland kommen, allerdings müssen sie sich dann selbst finanzieren. Daher weichen viele Einwanderungswillige aus dem Ausland auf das Asylrecht aus, und schmuggeln sich nach Deutschland rein (als Wirtschaftsflüchtling). Dieser Mißbrauch des Asylrechts muss gestoppt werden. Die bisher fehlenden Staatsregelungen sind dringend notwendig, um falsche Ansichten bei Ausländern zu berichtigen, dass man nur durch das Zauberwort "Asyl" sich den Einwanderungsbestimmungen entziehen könnte, sie straflos umgehen könne, obwohl man im Ursprungsland nicht politisch verfolgt ist, sondern vielleicht nur als Krimineller der eigenen Heimat-Strafjustiz entflieht, um unterzutauchen. Auch das muss durch verschärfte Kontrollen bei Asylbewerbern geprüft werden, anstatt sie wie normale Migranten willkommen zu heißen, um ihnen dann die Hausschüssel zu übergeben. Asylant, bleibt Asylant - als Sonderrecht. Das Sonderrecht darf aber andere Gesetze nicht überschatten oder andere benachteiligen.

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    • 16.01.2016 14:48, Anton

      Ihr Kommentar bringt leider ein häufiges Missverständnis zum Ausdruck, was sich insbesondere auf die Definition der deutschen Staatsbürgerschaft bezieht. Deshalb hierzu einige kurze Anmerkung in der Hoffnung auf Klärung.

      Nach dem Staatsangehörigkeitsgesetz ist "Deutscher", wer die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt (§ 1 StAG). So kann auch ein Ausländer durch Einbürgerung die deutsche Staatsbürgerschaft erlangen § 3 (5) StAG. Er ist dann - wie oft zu hören ist - "Deutscher mit Migrationshintergrund", allerdings vor allem Deutscher im Sinne des Grundgesetzes. Diese Möglichkeit besteht grundsätzlich für ALLE Ausländer, sogar für Asylberechtigte. Die GFK fordert hier sogar (vgl. Art. 34) ausdrücklich eine Erleichterung der Eingliederung und Einbürgerung von Flüchtlingen. Dem gegenüber gibt es bezüglich Asyl in der GFK nichts, woraus sich der Schluss eines grundsätzlich nur temporären Aufenthalts ableiten ließe. Selbst Art.1 C Pkt 5 bezieht sich nur auf die Definition dessen, was als "Flüchtling" im Sinne der GFK zu gelten hat. Aussagen zur Dauer ergeben hier auch keinen Sinn, regelt die GFK doch ausschließlich nur den Umgang mit Flüchtlingen (wozu auch die Definition gehört, was unter den Begriff zu verstehen ist). Die Dauer lässt sich nicht regeln, da erstens als Gesetz gar nicht regelbar, da unvorhersehbar. Und zweitens weil es die GFK den Staaten offen lässt, wie sie ihre Integration von Ausländern im Einzelnen handhaben wollen. So gibt es zwar Voraussetzungen für das Erlangen der deutschen Staatsbürgerschaft (wozu auch die Existenzsicherung durch Arbeit gehört). Das Gesetz macht jedoch keinen Unterschied betreff des Grundes, warum sich der die Einbürgerung anstrebende ausländische Bewerber im Land befindet. Er muss nur die Voraussetzung für eine Einbürgerung erfüllen.

      Davon zu unterscheiden ist der Aufenthalt von Ausländern, d.h. von Menschen ohne deutsche Staatsbürgerschaft. Die entsprechende Regelungen findet man im Aufenthaltsgesetz. Was den Ausländerstatus betrifft muss allerdings zwischen EU-Bürgern und Asylsuchenden unterschieden werden (für türkische Staatsbürger gilt übrigens eine Sonderregelung). Für die erste Gruppe gilt die Freizügigkeit (wenn auch bezüglich Sozialleistungen stark reglementiert). Die Regelung für Asylsuchende ergibt sich davon abweichend aus dem Asylbewerberleistungsgesetz. Deshalb ist jede Vermengung von Asylsuchenden und Leistungsberechtigten nach dem SGB II (Hartz IV) auch nicht sinnvoll, wie bereits § 7 (1) SGB II zu entnehmen ist. Kritisch zu sehen ist deshalb auch jede Gleichsetzung von Leistungsberechtigten nach SGB II mit Asylbewerbern, besonders wenn sie noch nicht anerkannt sind. Die erste Gruppe besitzt - entsprechend Art. 11 GG - garantierte Freizügigkeit. Es gibt kein Verbot, Arbeit im gesamten Bundesgebiet und sogar im europäischen Ausland zu suchen. Nur der Wechsel im Falle eines Sozialleistungsbezugs unabhängig von der Arbeitssuche, kann problematisch sein (hierfür müssen stichhaltige Gründe vorliegen). Bei der Gruppe der Flüchtlinge geht es derzeit jedoch darum, dass die Beschränkung der Freizügigkeit unabhängig von der Möglichkeit der Arbeit diskutiert wird. Was hier von Leistungsberechtigten nach SGB II (und auch letztlich nach SGB III) verlangt wird, nämlich möglichst hohe Mobilität und Flexibilität, würde somit bei der Gruppe der Flüchtlinge und Asylsuchenden genau ins Gegenteil verkehrt werden. Hier sehe ich einen Widerspruch in der Integrationspolitik, etwas, was natürlich auch so enden kann, dass ein Asylsuchender über Arbeit und dann erfolgreicher Einbürgerung Deutscher im Sinne des Grundgesetzes (Art. 116) wird (um auf die Ausgangsproblematik wieder zurückzukommen).

  • 16.01.2016 19:15, RDA

    Könnte unser Land nicht einfach die GFK kündigen? Die ist absolut nicht mehr zeitgemäß.

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  • 01.03.2016 14:09, Carla727

    Die Residenzpflicht ist nicht das gleiche wie die Wohnsitzauflage.

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