Einsatz im Inland: Soldaten gegen den Terror

Der niedersächsische Innenminister Schünemann griff angesichts der aktuellen Terrorwarnungen die Diskussion um den Einsatz der Bundeswehr auf und forderte eine Verfassungsänderung im Bereich der Luftabwehr und der Seesicherheit. Der Vorsitzende des Bundes Deutscher Kriminalbeamter Jansen plädierte für eine Unterstützung der Polizei durch die Bundeswehr bei Objektschutzaufgaben.

Wenig später wurde jedoch Kritik dagegen laut. Verteidigungsminister zu Guttenberg wies Forderungen nach Einsätzen im Inland zurück und versicherte, die Bundeswehr werde sich an die bestehenden Verfassungsvorgaben halten. Der SPD-Vorsitzende Gabriel äußerte die Sorge, dass Soldaten mit dem Gewehr G3 und "Feldhaubitzen" Weihnachtsmärkte bewachen könnten.

Für die FDP bleiben innere und äußere Sicherheit klar getrennt. Die Bundeswehr dürfe die Polizei daher nicht bei der Gewährleistung der inneren Sicherheit unterstützen. Und der verteidigungspolitische Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion Arnold meinte sogar, das Grundgesetz lasse den Bundeswehreinsatz im Inland überhaupt nicht zu.

Die Bundeswehr darf auch im Inland eingesetzt werden

Die Äußerungen Arnolds zeigen ein weit verbreitetes Missverständnis. Es ist schlicht falsch, dass die Bundeswehr im Inland nicht eingesetzt werden darf. Ihr Hauptauftrag ist gemäß Art. 87a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Grundgesetz (GG) die Verteidigung und sie darf diesen Auftrag selbstverständlich auch innerhalb der Bundesrepublik wahrnehmen.

Der Verteidigungsbegriff gemäß Art. 87a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GG, der nicht identisch ist mit dem Verteidigungsfall im Sinne von Art. 115a Abs. 1 GG, erfasst nach überzeugender – wenn auch umstrittener – Auffassung die Abwehr terroristischer Angriffe.

Voraussetzung ist, dass die Angriffe aus dem Ausland herrühren, ein militär- oder kriegsähnliches Zerstörungspotential erreichen und von den Polizeikräften nicht wirksam bekämpft werden können. Allerdings dürften vereinzelte Anschläge in Deutschland auch bei einer Verursachung von Todesopfern in der Regel noch kein ausreichendes Angriffspotential begründen.

Schwerer Unglücksfall, Verteidigungsfall oder Spannungsfall?

Ein Terroranschlag könnte jedoch einen besonders schweren Unglücksfall darstellen. In diesem Fall wäre ein Einsatz der Bundeswehr zur Unterstützung der Polizei auf Grundlage des Katastrophennotstandes gemäß Art. 35 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG zulässig.

Allerdings dürften die Soldaten dabei nach Auffassung des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) keine spezifisch militärischen Waffen einsetzen. Zudem wäre in Eilfällen – die bei terroristischen Angriffen in der Regel gegeben sein dürften – ein Einsatz unmöglich, da die Einsatzentscheidung nach der Rechtsprechung durch die gesamte Bundesregierung getroffen werden muss.

Weiterhin sind gemäß Art. 87a Abs. 3 GG Einsätze zum Schutz ziviler Objekte durch die Bundeswehr in eigener Verantwortung oder zur Unterstützung polizeilicher Maßnahmen denkbar. Dafür ist die Feststellung des Spannungsfalls (Art. 80a Abs. 1 GG) oder des Verteidigungsfalls (Art. 115a Abs. 1 GG) Voraussetzung.

Bei einer konkreten terroristischen Bedrohung von erheblichem Gewicht könnte der Bundestag im Rahmen seines politischen Ermessenspielraums mit einer 2/3-Mehrheit der abgegebenen Stimmen den Spannungsfall feststellen.

Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung?

Darüber hinaus gestattet Art. 87a Abs. 4 GG Bundeswehreinsätze zur Unterstützung der Polizeikräfte sowie zur Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer, wenn eine drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes vorliegt und die Polizeikräfte zur Gefahrenabwehr nicht ausreichen.

Es ist jedoch weder absehbar, dass der Bundestag in naher Zukunft den Spannungsfall oder – mit Zustimmung des Bundesrates – den Verteidigungsfall feststellt, noch dass die strengen Voraussetzungen des Art. 87a Abs. 4 GG derzeit vorlägen.

Etwas anderes könnte gelten, wenn konkrete Angriffspläne auf wichtige Infrastruktur- oder Regierungseinrichtungen bekannt sind und jederzeit mit solchen Angriffen zu rechnen ist. Es liegt nahe, dass zum Beispiel ein verheerender Angriff auf den Bundestag die Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik wesentlich beeinträchtigen und dadurch auch eine Gefahr im Sinne von Art. 87a Abs. 4 GG darstellen könnte. Allerdings regelt Art. 87a Abs. 4 GG nur den sogenannten inneren Notstand. Die Vorschrift ist bei Angriffen von außen nicht anwendbar.

Grundgesetzänderung ist erforderlich

Auf Grundlage der genannten Auslegung des Verteidigungsbegriffs ist es zwar im Einzelfall möglich, terroristische Angriffe auf Grundlage des Verteidigungsauftrages auch ohne Änderung des Grundgesetzes zu bekämpfen. Von Rechtssicherheit für die Entscheidungsträger und eingesetzten Soldaten kann jedoch keine Rede sein.

Die Gegner einer Verfassungsänderung ignorieren, dass die Polizei bei der Abwehr von terroristischen Angriffen überfordert sein kann. Die Polizeikräfte von Bund und Ländern sind weder ausgebildet noch ausgerüstet, um Sicherheit im Luftraum oder auf See effektiv zu gewährleisten.

Übersehen wird auch, dass der Einsatz von spezifisch militärischen Waffen im Katastrophennotstand nach der Rechtsprechung selbst dann verfassungswidrig wäre, wenn keine Unbeteiligten betroffen würden.
Dadurch entsteht eine Schutzlücke bei der Abwehr von besonders schweren Unglücksfällen, die weder die sehr hohen Anforderungen des Art. 87a Abs. 4 GG erreichen noch einen Fall der Verteidigung im Sinne von Art. 87a Abs. 2 GG darstellen.

Besondere (Eil-) Situationen erfordern besondere (Eil-) Zuständigkeiten

Darüber hinaus lähmt das Erfordernis der Kollegialentscheidung der Bundesregierung in Art. 35 Abs. 3 und Art. 87a Abs. 4 GG eine wirksame Gefahrenabwehr. In zeitkritischen Notsituationen sollten auch der Verteidigungsminister und gegebenenfalls militärische Befehlshaber zumindest vorläufige Einsatzentscheidungen treffen dürfen. Ein nachträgliches Befassungsrecht der Bundesregierung und ein Aufhebungsrecht von Bundestag und Bundesrat sind sinnvoll – aber auch ausreichend –, um ein Missbrauchsrisiko auszuschließen.

Die Erweiterung der Einsatzmöglichkeiten begründet keine Gefahr des Missbrauchs der Bundeswehr für innenpolitische Zwecke. Wenn überhaupt, besteht eine solche Gefahr durch die Existenz der Bundeswehr an sich, nicht aber aufgrund von klar geregelten Kompetenzen für außergewöhnliche Notfälle.

Niemand denkt ernsthaft daran, mit Artilleriegeschützen oder gepanzerten Fahrzeugen Weihnachtsmärkte zu bewachen. Die Trennung zwischen den Aufgabenbereichen der Polizei und den Einsatzmöglichkeiten der Streitkräfte hat sich im Grundsatz in der Vergangenheit bewährt und sollte unter normalen Umständen beibehalten werden.

Für mehr Sicherheit sind klare Regelungen erforderlich

Dabei darf nicht vergessen werden, dass diese Trennung vom Gesetzgeber nie absolut verstanden worden ist, sondern in Ausnahmefällen sollte auch die Bundeswehr bei der Aufrechterhaltung der Sicherheit im Inland zur Unterstützung der Polizeikräfte eine Rolle spielen (vgl. Art. 143 GG alte Fassung).

Es ist unverantwortlich, dass große Teile der Politik eine Verfassungsänderung bei der Gefahrenabwehr im Luftraum und auf See beharrlich ablehnen. Ohne die Schaffung klarer Regelungen für den Einsatz der Bundeswehr bei der Abwehr von terroristischen Angriffen läuft die Bundesrepublik Gefahr, das Sicherheitsversprechen gegenüber ihren Bürgern nicht einlösen zu können.

Der Autor Dr. Manuel Ladiges, LL.M. (Edinburgh) ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Habilitand an der Georg-August-Universität Göttingen und hat 2006 zum Thema "Die Bekämpfung nicht-staatlicher Angreifer im Luftraum" promoviert.